Правильне визначення меж прокурорського нагляду можливе лише у випадку, коли наглядова діяльність прокуратури розглядається та досліджується не відокремлено, а у тісному зв'язку з діяльністю органів державної влади та їх посадових осіб, з якими прокурор вступає в наглядові правовідносини. Питання щодо меж прокурорського нагляду набуває важливого теоретичного та практичного значення тому, що від правильного його вирішення залежить, по-перше, обгрунтованість і законність заходів, здійснюваних прокуратурою щодо інших учасників прокурорськонаглядових правовідносин, і, по-друге, чітке розмежування компетенції прокуратури, з одного боку, та інших органів держави, що здійснюють у тій чи іншій формі функції державного контролю (умовно кажучи, органів контролю), - з іншого.
Вважаємо, що таке розмежування повинно здійснюватися з урахуванням змістовної спрямованості "нагляду" та "контролю", про що докладніше було сказано у гл. З попереднього розділу цієї книги. За-
U.K. Якимчук 495
вдання прокуратури - це саме нагляд за додер;канням органами, посадовими особами вимог законодавчих актів, віслючаючи відповідність закону актів, що видаються відповідними органами; завдання органів контролю - контроль за виконанням підзаконних нормативних актів, інструкцій та положень, а також індивідуальних актів господарського управління. Це розуміння повинно враховуватися у діяльності органів прокуратури і відображатися у наказах та вказівках, що видаються вищими органами.
Таким чином, межі нагляду, що здійснюється прокуратурою, як здається, вужчі, ніж межі функцій органів контролю, яким надані значні повноваження щодо виявлення, усунення та попередження не тільки порушень закону, а й будь-яких недоліків та упущень у діяльності підлеглих органів, а також підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб.
У такому розумінні межі розглядуваного нагляду характеризуються певним переліком і характером повноважень прокуратури щодо виявлення, усунення та попередження порушень законності у сфері виконавчої влади. Здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, прокурор, у свою чергу, повинен суворо керуватися принципом законності у своїй діяльності (п. 2 частини першої ст. 6 Закону України "Про прокуратуру") та використовувати повноваження, які йому надані законом, у точній відповідності з їх призначенням (ст. 20 цього ж Закону).
Дії прокурора при здійсненні нагляду не мають владно-розпорядчого характеру, однак розрізняються за ступенем владності. В одних випадках його вимоги, безумовно, є обов'язковими до виконання: пов'язані з виявленням порушень закону, а також приписи про усунення порушень. В інших - вимоги прокурора про усунення правопорушень, причин порушень і обставин, що їм сприяють, хоч і є обов'язковими для органу чи посадової особи, яким воїни адресовані, однак адресат має право обрати зручну для себе форму реалізації цієї вимоги.
Майже по всьому спектру наглядової діяльності прокуратурі не надане право самостійно приймати правові рішення щодо усунення порушень закону, і вона не володіє в цьому аспекті ніякою, так би мовити, "правовідновлювальною" владою. Висловлена в прокурорських протестах та інших документах правова позиція не має сили відміняти рішення органів виконавчої влади та їх посадових осіб.
Однак у протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта та підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у деся-
496 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА З
тиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей самий строк повідомляється прокурору.
Письмовий же припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушенні!, або вищому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усу]*уто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.
Проте в усіх випадках остаточне рішення по документах прокурора приймає суд. І оскільки саме суд робить висновок про правомірність чи необґрунтованість прокурорської оцінки, нагляд прокуратури може виступати гарантом законності лише тією мірою, в якій він спирається на судову владу та підтримується нею 5.
О Роль наглядової діяльності прокуратури. Прокуратура тісно взаємодіє з суб 'єктами інших гілок влади як самостійний державний інститут, впливаючи на їхнє функціонування, передусім, шляхом здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів. У державі, яка претендує стати правовою, будь-яка гілка, будь-який орган влади не можуть нормально функціонувати (відповідно до потреб суспільства), якщо вони не дотримуються вимог законності. Домагаючись виконання своєї мети - забезпечення законності - прокуратура бере активну участь у забезпеченні поділу державної влади та взаємодії її гілок. Для виконанім цих завдань використовуються всі функції прокур.зтури 6.
Прокурорський нагляд за відповідністю законам діяльності й актів органів виконавчої влади є надійним засобом забезпечення функціонування виконавчої влади у межах її компетенції, передбаченої законодавством.
Нагляд за відповідністю законам актів органів місцевого самоврядування знову ж таки забезпечує функціонування цих органів у межах тієї компетенції, яка для них визначена.
В умовах, шли значно послаблені або навіть повністю ліквідовані деякі контрольні механізми держави, прокурорська система стала фактично єдиним універсальним незалежним наглядовим інструментом у державі. Зокрема, існуючі в межах виконавчої влади держави контрольно-наглядові органи (пожежний нагляд, органи Держстандарту тощо), безумовно, необхідні, але сфера діяльності кожного з них досить вузька, вони залежні від інших суб'єктів виконавчої влади, нерідко самі допускають порушення законності.
М.К. Якимчук 497
Нагляд за додержанням і застосуванням законів займає свою власну правову "нішу", яку поки не можуть заповнити інші існуючі структури - Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, Уповноважений Верховної Ради України з пр;зв людини, різноманітні органи адміністративного контролю.
"Вертикаль" виконавчої влади й досі не здатна виконати своє головне призначення - забезпечити належне виконання законів. До цього слід додати, що на сьогодні в Україні створена досить значна і доволі безсистемна мережа контролюючих органів як внутрішньовідомчого, так і міжвідомчого характеру.
Загалом, нині в Україні налічується кілька десятків видів державного контролю та нагляду за додержанням законів у сфері управління, їх здійснюють десятки державних служб, державних інспекцій, різних комітетів, комісій, управлінь та інших спеціальних утворень 7.
Правозахисник же потенціал прокуратури можна проілюструвати такими цифрами. У місцевих державних адміністраціях за 2001 р. було розглянуто із вжиттям заходів 5559 протестів, приписів і подань прокуратури. Притягнуто до відповідальності 1525 посадових осіб, порушено щодо них 122 кримінальні спр;ши. На загальну суму 4 477 988 грн. відшкодовано за прокурорського втручання збитків, нанесених місцевими державними адміністраціями.
Реформи, що відбуваються в нашій країні, можуть досягти своєї мети лише за умови, якщо вони базуватимуться на міцному правовому фундаменті, неухильному дотриманні законності в усіх сферах життя суспільства, на забезпеченні гарантій прав, свобод і законних інтересів громадян. Ось чому позбавлення органів прокуратури права нагляду за додержанням законів у сфері виконавчої влади буде не лише не на користь законослухняним громадянам і в цілому державі, а й зашкодить їхнім інтересам.
Таким чином, у сучасних умовах жоден з державних органів не може в повному обсязі взяти на себе функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері виконавчої влади. На перехідний період побудови правової держави здійснення цієї функції прокуратурою необхідно, на наш погляд, зберегти як дощльну і досить ефективну форму забезпечення законності у зазначеній сфері.
Прокурорський нагляд за відповідністю діяльності й актів органів виконавчої влади Конституції та законам України є вагомим засобом зміцнення законності в діяльності органів виконавчої влади в межах їх компетенції, визначеної законом. Відтак, прокуратура України, здійснюючи нагляд за додержанням та застосуванням законів у сфері виконавчої влади, бере активну участь у забезпеченні ефективного функціонування цієї гілки державної влади.
498 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 4
Література (до гл. 3)
1. Закон України від 5 листопада 1991 р. "Про прокуратуру" // Відомості Верховної Ради. - 1991. - № 53. - Ст. 794 (зі змінами та доповненнями, в редакції від 12.07.2001У
І.Давиденко Л., Суботі» Е., Черв 'якова О., Марочкін І. Загальний нагляд прокуратури: Минуле, сучасне, майбутнє // Право України. - 1996. - № 10. -С. 26.
3. ПотебеньхоМ. Предмет, завдання та повноваження прокуратури в сучасних умовах // Вісник прокуратур]». - 2001 .-№5(11).- С.3-6.
4. Тацій В. Прокуратура в системі поділу влади //' Вісник прокуратури. -1999. -№2. -С. 31.