Отже, у функціональному плані місцеве самоврядування найтісніше пов'язане з виконавчою владою, а відтак і з державним управлінням. Система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає М.І. Корнієнко, "становлять такий полісистемний комплекс, що складається з різних за
B.I. Борденюк 53
природою публічних органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих самих функцій і повноважень державної виконавчої влади на місцях" 16.
На функціональну єдність виконавчої влади та місцевого самоврядування вказує, по суті, й В.Б. Авер'янов, який у контексті визначення предмета адміністративного права, обґрунтовуючи однорідність управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади (в тому числі органів місцевого самоврядування), та відносин державного управління, розглядає місцеве самоврядування як форму реалізації публічної влади, якій у змістовному плані об'єктивно властиві функції виконавчої влади17.
Поділяючи в цілому наведені підходи, водночас не можемо погодитися з тим, що органи місцевого самоврядування безапеляційно прирівнюються до недержавних, громадський; органів лише тому, що Конституція України вживає поняття "органи державної влади" і "органи місцевого самоврядування" порізно. Очевидно, аналізуючи природу органів місцевого самоврядування, слід брати за основу не стільки те, що вони формуються територіальними громадами, скільки порядок їх формування, функції, повноваження, форми та методи діяльності цих органів, юридичну природу їхніх актів та багато інших чинників, які не дають підстав беззастережно відносити їх до громадських органів.
Перехід до нової системи організації влади на місцях, заснованої на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, зовсім не означає наявності непереборної межі між місцевим самоврядуванням і державним управлінням та між органами місцевого самоврядування й органами державної влади, в тому числі й виконавчої.
У зв'язку з цим виникає, звичайно, потреба визначити в методологічному плані основні фактори, які обумовлюють зв'язки державного управління, що здійснюється органами виконавчої влади, та управління, здійснюваного органами місцевого самоврядування. Правильне вирішення цього питання має не лише теоретичне, а й практичне значення в плані визначення основних пріоритетів та підходів щодо правового регулювання служби в органах місцевого самоврядування, правового режиму майна комунальної власності та інших питань управлінської діяльності органів місцевого самоврядування.
Змістовний зв'язок державного управління та місцевого самоврядування випливає із частини першої ст. 38 Основного Закону Ук-
54 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
раїни, за якою "громадяни України мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільна обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування". Цитоване положення, що запозичене, по суті, із ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (ООН, 1966 p.), згідно з якою кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації і без необгрунтованих обмежень право і мо:жливість "брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництва вільно обраних представників", не повиіешо зводитися лише до діяльності органів державної влади.
Аналогічний підхід зафіксозаний і в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка, враховуючи те, що право громадян на участь в управлінні державними справами є одним із демократичних принципів, які поділяються всіма державами — членами Ради Європи, визначає місцеве самоврядування як "право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення".
Таким чином, "право громадян України брати участь в управлінні державними справами", закріплене в Конституції в єдиному контексті з їх правом на участь у місцевих виборах та референдумах, повинно пов'язуватися не лише з діяльнісгпо органів державної влади (в тому числі виконавчої), а й з участю населення у здійсненні місцевого самоврядування, яке, у свою чергу, є своєрідною формою реалізації громадянами свого конституційного права на управління державними справами. Адже саме на місцевому рівні через місцеві референдуми та інші форми безпосереднього Іюлевиявлення, а також через органи місцевого самоврядування громадяни України можуть реально брати участь в управлінні державними справами. Правомірність даного підходу випливає також із цитовеіного вище положення ст. 5 Основного Закону, за яким "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування".
Змістовна єдність державного управління та місцевого самоврядування досить виразно проглядається і в частиш другій ст. 38 Конституції України, яка в єдиному контексті закріпила право громадян України на рівний доступ до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Ця норма, яка кореспондує зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, де йдеться про допуск громадян на загальних умовах рівності лише до державної служби, засвідчує не лише наявність певних особливостей, а й спільних рис; у державної і муніципальної служби, обумовлених у
B.I. Борденюк 55
багатьох випадках функціональною близькістю державного управління та місцевого самоврядування.
Певний інтерес для з'ясування зв'язку, який існує між державним управлінням та місцевим самовряду:ванням, має положення частини другої ст. 19 Конституції України, згідно з якою "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Тобто на органи та посадових осіб місцевого самоврядування поширюється принцип позитивного правового регулювання, згідно з яким останні (як і органи державної влади) можуть вчиняти лише такі дії, які прямо передбачені законом.
Про органічний зв'язок виконавчої влади і місцевого самоврядування свідчить також набір управлінських та інших послуг, надання яких покликані забезпечувати органи місцевого самоврядування у різноманітних сферах управлінської діяльності. Саме такі підходи містять чимало положень Конституції та законів України, де в єдиному контексті вживаються органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, державні та комунальні заклади, які забезпечують реалізацію прав громадян, зокрема, на безоплатну медичну допомогу (ст. 49), на доступність та безоплатність усіх видів освіти (ст. 53). В силу цього не можна погодитися зі спробами проведення штучного поділу на державні послуги, які надгіються органами виконавчої влади, і громадські послуги, які хоч і надаються органами місцевого самоврядування, проте майже нічим не відрізняються від послуг органів виконавчої влади.
Однією зі сфер, де найвиразніше, на наш погляд, проглядається змістовна єдність державного управління та місцевого самоврядування, є сфера компетенції як органі в виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Свідчення тому — перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повноважень органів виконавчої влади, які покладаються на органи місцевого самоврядування. При цьому зіставляючи власні і делеговаш повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування, можна відзначити майже повну відсутність принципової різниці мі»: ними. Умовність поділу повноважень виконавчих органів місцевого самоврядувань на власні (самоврядні) і делеговані повноваження органів виконавчої влади проглядається практично в кожній статті глави 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають компетенцію виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у відповідних сферах управлінської діяльності останніх. Немає принципової різниці і між повноваженнями місцевих органів виконавчої влади та
56 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
органів місцевого самоврядування, що особливо помітно в галузевих законах, де компетенція місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування досить часто визначається в одній статті.
Через компетенцію держава спрямовує діяльність органів місцевого самоврядування на реалізацію її завдань і функцій, у яких відображаються основні сторони соціального призначення та сутність держави. А це означає, що функції органів місцевого самоврядування є похідними від державних функцій. Здійснюючи свої повноваження на засадах правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії, органи місцевого самоврядування діють, образно кажучи, як "продовжена рука держави" 18. При цьому вони, реалізуючи надані їм законом повноваження, в яких, зазначимо, зафіксований загальносуспільний (загальнодержавний) інгерес, діють, ясна річ, в інтересах місцевого населення, внаслідок чого відбувається поєднання місцевих і державних інтересів. Тому ми не поділяємо точку зору тих авторів, які, відстоюючи громадський характер діяльності муніципальних органів, вважають функції територіальних громад та інших суб'єктів місцевого самоврядування громадськими за своїм походженням.