Таким чином, функціонування органів місцевого самоврядування, які хоча формально і не включені до системи органів виконавчої влади, в основних рисах підпорядковується загальному правовому режиму виконавчої влади і державного управління. Саме тому органи місцевого самоврядування виступають в багатьох випадках повноправними суб'єктами державного владарювання на засадах, визначених для органів виконавчої влади. Свідченням державно-владної природи органів місцевого самоврядування є, зокрема, норма ст. 144 Конституції України, відтворена в частині першій ст. 73 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Отже, місцеве самоврядування, на нашу думку, є проявом децентралізації державного управління, яка зумовлена потребами забезпечення більш ефективного управління на місцевому рівні через наближення влади до людини та створення передумов для залучення громадян до управління державними справами.
Виходячи з цього, Конституція України у ст. 5 проводить певну межу між системою органів державної влади і системою органів
B.I. Борденюк 57
місцевого самоврядування, головний смисл якої полягає в руйнуванні славнозвісного принципу демократичного централізму, згідно з яким місцеві ради входили до єдиної системи представницьких органів державної влади, тобто були органами жорстко централізованої влади на місцях. Але таке розмежування проведено не тому, що природа владарювання в цих двох системах є різною, а тому, що змінюється характер взаємовідносин між ними.
Підсумовуючи сказане, зазначимо, що існує чимало інших чинників (що не знайшли відображення в даному розділі), які засвідчують, що місцеве самоврядування є не лише елементом громадянського суспільства, а й складовою частиною механізму держави, основне соціально-політичне призначення якого полягає у реалізації завдань держави. У першій якості воно відкриває простір для прояву громадянської активності людей, у другій — воно є своєрідною формою залучення населення до управління державними справами, засобом подолання відчуження людини від влади в демократичній державі.
Проте Конституція і Закон України "Про місцеве самоврядування", закріпивши принцип позитивного регулювання повноважень місцевого самоврядування, за яким його органи та посадові особи "зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень тау спосіб, що передбачені Конституцію та законами України" (ч. 2 ст. 19), практично не залишають місцевому самоврядуванню того простору, де воно могло б проявити себе як елемент громадянського суспільства.
З огляду на це, при подальшому вдосконаленні конституційно-правового статусу місцевого самоврядування в Україні доцільно було б передбачити право органів місцевого самоврядування вирішувати інші питання місцевого значення, якщо вони не віднесені до відання органів державної влади чи органів місцевого' самоврядування іншого рівня, оскільки в законах не можна передбачити всі питання місцевого значення. Як це зроблено, наприклад, у федеральному законі Російської Федерації "Про загальні принципи організації' місцевого самоврядування в Російській Федерації", згідно з яким муніципальні утворення мають право брати до свого відання питання, які хоч і не перераховані у федеральному законі чи законі суб'єкта Федерації, але не виключені з їх відання і не віднесені до відання інших муніципальних утворень та органів державної влади.
Література (до гл. 4)
1. Див.: Кравченко В.Е., ПітцикМ.В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посібник. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 7.
58 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 4
2. Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. -К.: Наукова думка, 1999. - С. 638.
3. Аналогічна точка зору вислоаповалась автором і раніше (Див.: Борде-нюк В.І. Організаційно-правові проблеми відносин місцевих Рад з підприємствами (об'єднаннями) та організаціями в сфері комплексного соціально-економічного розвитку своїх територій. Автореф. дис. ... к.ю.н. -12.00.02. - К., 1993. - С. 8; Муніципальна реформа: що, як і задля чого // Віче.-1997.-С. 68).
4. Див., напр.: Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. - К.: Наукова думка, 1999.
5. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия й зарубежньш опьіт. - М.: Изд-во "Зерцало", 1998. - С. 421.
6. Див.: БіленчукП.Д., Кравченко В.В., ПідмогильнийМ.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навч. посібник. - К.: Атіка, 2000. - С. 10; Місцеве самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи розвитку: Навч. посібник / Кравченко В.В., Кравченко Н.В., Лисючен-ко В.П., Негода В.А., Пітцик М.В., Подобєд Л.Є., Пухтинський М.О. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 23; Кравченко В.В., ПгтцикМ.В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні (основи муніципального права): Навч. посібник. - К.: Арарат-Центр, 2001. - С. 8.
7. Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні. - К.: Ін-Юре, 1997. -С. 4—5.
8. Конституційне право Україна: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. -К.: Наукова думка, 1999. - С. 632, 639.
9. Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування // Право України. - 2002. - № 3. — С. 51.
10. Див.: Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення державного управління і місцевого самоврядування в контексті реформи адміністративного права // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 2000. - № 1.
11. Уроки і пе рспективи місцевого самоврядування. З виступу Президента України Л.Д. Кучми на урочистих зборах Асоціації міст України 7 грудня 2000 р. // Урядовиа кур'єр. - 2000. - 12 грудня.
12. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. -К.: АртЕК, Вища шк., 1997. - С. 102—103.
13. Див., напр.: ст. 38, 70 Конституції України та ст. З Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
14. Цю думку поділяють і деякі інші дослідники проблем місцевого самоврядування. Див., напр.: Корнієнко М. Місцеве самоврядування в Україні: концептуальні проблеми // Місцеве самоврядування в Україні. Історія. Проблеми. Пропозиції. — К., 1994. — С. 54;Давш)ов Р. Політико-правові засади децентралізації влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні //
B.I. Борденюк
59
Вісник Української Академії державногз управління. — 1996. — № 1. — С. 90—101 таін.
15. Адміністративна реформа в Україні. Документи і матеріали // Український часопис. — Випуск 4. — 1999. — С. 37.
16. Конституційне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка. — К.: Наукова думка, 1999. — С. 638.
17. Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - С. 11—12.
18. Комунальні рівні в Баварії: Комунальний устрій та вибори. Персонал в комунальному управлінні / Пер. з нім. - Серія: Місцеве (територіальне) самоврядування. - К.: ІДУС при КМУ, 199:5. - С. 25-26.
Розділ II
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО - ПРОВІДНА ГАЛУЗЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава 1. Доктрішальні засади сучасного розвитку і
реформування українського адміністративного права
Адміністративне право є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади. Разом з тим, до недавніх часів характерною ознакою українського адміністративного права була істотна деформація його ролі. Точніше кажучи, абсолютизувалися два аспекти суспільного призначення адміністративного права: насамперед, як засобу управлінського впливу держави на суспільні процеси, тобто як права "адміністрування", а також - як права "примусу", що забезпечувало застосування державою у відносинах з громадянами різноманітних засобів адміністративного примусу.
Це є закономірним наслідком певної науково-юридичної традиції, що зміцнювалася впродовж багатьох років радянського періоду.
Ще й дотепер, на жаль, адміністративне право багатьма сприймається лише у згаданих аспектах. Хоча зрозуміло, що таке уявлення консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію "панування держави" над людиною, де людині відводиться місце лише керованого об'єкта, на який спрямовані владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів.
Ця стара ідеологія вже не відповідає визначеній Конституцією України (ст. 3) принципово новій ролі держави у відносинах з людиною, згідно з якою "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави". Отже, сама Конституція закріпила перехід від домінуючої в минулому ідеології до нової - ідеології "служіння держави" людині.
Втілення в життя ідей і вимог Конституції України вимагає принципово нового погляду на суспільну цінність адміністративного права у демократичному суспільстві.
Як відомо, адміністративне право найтісніше пов'язане з виконавчою гілкою державної влади і з державним управлінням як вирішальною формою практичної реалізації цієї гілки влади.
В.Б. Аеер 'янов 61
Зазначимо, що в даному контексті розуміємо право традиційно, тобто у так званому "позитивістському" значенні - як економічно детерміновану систему загальнообов'язкових норм, правил поведінки, офіційно встановлених або санкціонованих державою, у яких виражені домінуючі у даному суспільстві (через представництво у державно-владних структурах) суспільні інтереси, цінності та очікування. В наведеному розумінні право на сьогодні посідає провідне місце серед інших форм нормативного регулювання управлінських відносин: норм моралі, звичаїв, статутних норм об'єднань громадян тощо.