8. Це випливає зі стародавнього, але завжди актуального правового принципу: "ніхто не може бути суддею у своїй справі".
Глава 2. Адміністративні стягнення та вдосконалення їх правового регулювання
Проблематика адміністративних стягнень в юридичній літературі радянських часів та в сучасній українській науці досліджувалась і
Н.В. Кізіма 577
досліджується переважно у ході розгляду інстшуіу адміністративної відповідальності1. Зокрема, адміністративні стягнення розглядалися в аспекті характеристики окремих видів адміністративних стягнень 2 або з точки зору особливостей застосування стягнення тими чи іншими уповноваженими органами 3.
П Сучасний підхід до проблеми адміністратІІЕ них стягнень. Сьогодні є очевидним багатоаспектність вказаної проблематики і, як наслідок, можливість множинності підходів до її вивчення. Аналіз наукових досліджень, які тією чи іншою мірою торкаються проблеми стягнень, дає можливість виділити такі підходи до її розгляду і дослідження:
а) у "нормативно-структурному" аспекті - як елемент, тобто як санкцію, структури правової норми;
б) в "інституційному аспекті" — як елемент правового інституту адміністративної відповідальності;
в) у "правозастосовчому аспекті" — як елемент правозастосовчої діяльності з реалізації державного примусу (це — так звана "адміністративно-правова санкція").
Якщо розглядати адміністративне стягнення з точки зору структури правової норми (гіпотеза—диспозиція—санкція), то в такому аспекті стягнення тотожне санкції. Деякі науковці дотримуються думки, що санкція "як елемент адміністргігивно-правової норми, встановлює наслідки її порушення", не проводячи розмежування санкції та адміністративного стягнення, фактично ототожнюючи їх 4.
В інституційному аспекті стягнення виступає окремим елементом, що певним чином "вплітається" в систему правових норм, сукупність яких становить інститут адміністративної відповідальності. Окрім адміністративного стягнення як виду покарання, цей інститут містить й інші елементи — норми, які закріплюють: засади адміністративної відповідальності; процесуальний порядок провадження в справах про адміністративні проступки; діяльність та повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції; систему органів адміністративної юрисдикції тощо.
Одночасно адміністративні стяга ення можна розглядати як одну з форм реалізації державного примусу, а точніше — слід казати про адміністративний примус. Підходячи до адміністративного стягнення з позиції його місця серед адміністративно-правових санкцій, слід віднести цю правову категорію до окремої родової групи адміністративно-правових санкцій - до каральних санкцій.
Розгляд адміністративних стягнень лише через призму адміністративної відповідальності зумовив певну однобічність і в їх визначенні як правової категорії. Переважна кількість науковців виз-
573 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
начають адміністративне стягнення лише як міру адміністративної відповідальності.
Наприклад, зазначається, що адміністративне стягнення — це "матеріалізований вияв ;здміністративної відповідальності як негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка повинна відповісти за свій протиправний вчинок і понести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного впливу - є останньою ланкою в системі заходів адміністративного примусу. Вони є мірою відповідальності" А
Відповідний підхід закріплений законодавче. Згідно зі ст. 23 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) "адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил соціалістичного співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами" 6.
Важливість вивчення цієї проблеми зумовлена тим, що адміністративні стягнення посідають значне місце в системі заходів, які застосовуються державою з метою охорони та захисту суспільних відносин. За даними статистичної звітності, існує прогресивна динаміка застосування адміністративних стягнень. Якщо в 1990 р. стягнення були застосовані-до 6515 тис. чоловік, то вже в 1999 р. кількість осіб збільшилась до 10 542 тис.
Особливість адміністративних стягнень досить часто вбачають в специфічному колі суб'єктів застосування, а саме - в переважно поза-судовому характері застосування. Дійсно, порівняно з санкціями кримінального примусу, застосування адміністративного стягнення має в більшості своїй розгалужену систему уповноважених органів. Однак, поряд з цим, законодавець виділив певні види адміністративних стягнень, які можуть бути застосовані винятково в судовому порядку — адміністративний арешт, виправні роботи, конфіскація.
Певні тенденції розвитку законодавства свідчать про те, що вагома частина справ про адміністративні правопорушення передається на розгляд судових органів. Характерним прикладом є передача частини юрисдикційних повноважень органів Державної автомобільної інспекції України (ДАІ) щодо порушників правил дорожнього руху судовим органам. До прийняття Закону України "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху" від 05.04.2001 p. 7 органи ДАІ мали ширші повноваження з розгляду справ та застосування до правопорушників адміністративних стягнень. За винятком статей 121, 130 КпАП, їм були підвідомчі всі
Н.В. Кізіма 579
справи про порушення правил дорожнього руху та застосування стягнень, закріплених у відповідних статтях КпАП. Нині, районні (міські) суди (за винятком статей 121і, 1223. 124і КпАП) уповноважені розглядати всі справи про адміністративні правопорушення у сфері дорожнього руху.
Науковці дотримуються думки, що зміст адміністративних стягнень визначається характером управлінських відносин, врегульованих та забезпечених нормами адміністративного права та специфікою посягань на ці правовідносини. Водночас дехто зауважує, що особливість правовідносин у сфері державного управління проявляється в завданні, як правило, нематеріальних збитків 8.
Насамперед слід виділити таку характерну ознаку, як державно-примусовий характер адміністративних стягнень. Безумовно, їм властивий і виховний характер, однак сутність стягнень полягає в примусовому впливі з боку держави на правопорушників. Незважаючи на те, що адміністративні стягнення поєднують у собі елементи карального, виховного та запобіжного характеру, слід особливо виділити мету покарання правопорушника. Саме за цією ознакою адміністративні стягнення виокремлюються із широкого кола адміністративних примусових заходів. Таким чином, при застосуванні адміністративних стягнень, які не можуть компенсувати моральні збитки держави, насамперед мається на меті покарання. Тобто вони виступають обов'язком винної особи понести певні втрати, що стосуються особистості та обмежують її права.
Тож адміністративне стягнення полягає в обмеженні, позбавленні суб'єктивних прав та благ особи, до якої вони застосовуються. Добровільне виконання правопорушником покладених на нього стягнень не змінює його примусову сутність. Адже при невиконанні покладеного обов'язку держава залишає за собою право на застосування інших примусових заходів для забезпечення належного виконання: наприклад, невиплачений у строк штраф примусово стягується за рахунок грошових надходжень правопорушника - заробітної плати, стипендії, пенсії тощо.
На сьогоднішньому етапі розвитку правової науки простежується зміщення акцентів щодо визначення сутності адміністративних стягнень. Деякі науковці розглядають адміністративне стягнення як реакцію на вчинене адміністративне правопорушення9. В аналогічному аспекті розглядав адміністративні стягнення Л.В. Коваль, визначаючи їх як "необхідний наслідок порушення (невиконання) адміністративних заборон, що полягає в осуді поведінки правопорушника й обмеженні його особистих благ, матеріальних та інших правових інтересів"10.
580 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
Таке визначення, на нашу думку, є не досить вдалим, оскільки не враховує деяких теоретичних моментів. Дійсно, запропоновано вважати адміністративне стягнення наслідком невиконання або порушення адміністративних заборон. Одаак, по-перше, невиконання заборон не завжди спричиняє наслідок у вигляді адміністративного стягнення. По-друге, якщо з огляду на теорію права розглядати право як систему регулювання, то, як необхідні елементи, виділяються дозволи, заборони та позитивні зобов'язання11.
Трьом зазначеним засобам правового регулювання відповідають три різновиди :регулятивних норм, що відрізняються за характером прав та обов'язків, — забороняючі, уповноважуючі та зобов'язуючі. Тож реалізація права відбувається у трьох основних формах: 1) дотримання заборон, тобто утримання від певних дій, які законодавче заборонені, або їх :Іаборона логічно випливає зі змісту правової норми; 2) виконання обов'язків; 3) використання суб'єктивного права 12. Таким чином, невиконання або порушення встановлених заборон не обмежує підстави для застосування адміністративного стягнення. Про це свідчить і законодавство. Так, ст. 1863 КпАП передбачає накладення адміністративних стягнень за "неподання статистичних даних для проведення державних статистичних спостережень або подання їх недостовірними чи з запізненням...".
Отже, коло підстав для застосування адміністративних стягнень набагато ширше і не обмежується невиконанням чи порушенням заборон, а можуть бути застосовані і в разі неналежного виконання законодавче визначених обов'язків.