У літературі спостерігається і ширше трактування адміністративних стягнень — як "виду адміністративно-примусових заходів", і водночас не відкидається їх визначення як міри адміністративної відповідальності 13.
Неординарна думка запропонована 1.1. Веремеєнком, який, досліджуючи види адміністратіївних примусових заходів, зокрема санкцій, дійшов висновку про ідентичність каральних адміністративно-правових санкцій та адміністративних стягнень. Внаслідок чого ставиться під сумнів доцільність використання терміна "адміністративні стягнення"14. На наш погляд, поняття адміністративне стягнення є більш вдалим. У будь-якому випадку зміст цього поняття має бути чітко визначено законом, що дозволить учасникам правовідносин правильно й неоднозначно сприймати загальні правові категорії.
Дослідження адміністративного стягнення як самостійної категорії, його місця в інституті адміністративної відповідальності та співвідношення з заходами адміністративного примусу, виділення характерних ознак та правової природи дає підстави визначити
Н.В. Кізіма 581
адміністративне стягнення як покарання, зафіксоване в санкції порушеної правової норми чи норми, яіа забезпечує її захист, що застосовується у встановленому законом порядку органами: адміністративної юрисдикції до особи, яка вчинила адміністративний проступок.
На сьогоднішньому етапі розвитку національного законодавства з питань застосування адміністративних стягнень назріла потреба у кодифікації досить великого нормативного масиву. Вона має бути проведена з урахуванням того, що як до фізичних, так і до юридичних осіб можуть застосовуватись адмінісіративні стягнення за порушення встановлених правил.
Основні засади застосування адміністративних стягнень (підстави, строки, принципи) відповідно до вимог п. 22 ст. 92 Конституції України мають регулюватися єдиним: нормативним аісгом загального характеру. Звісно, особливості застосування стягнені, за порушення певних правовідносин фінансового, податкового характеру чи інші, які неможливо врахувати в єдиному Кодексі, можуть регулюватися додатковими законами.
Аналіз чинного законодавства та теоретичних досліджень щодо адміністративних стягнень дає можливість твердити про те, що існуючі адміністративні стягнення створюють родову групу каральних адміністративно-правових санкцій. У межах цієї родової групи вирізняються такі групи стягнень'.
а) ті, що окреслені чинним КпАП;
б) ті, що законодавчо визначені поза його межами.
О Класифікація адміністративних стягнені.. Дослідження критеріїв класифікації адміністративних стягнень показує наявність різних точок зору щодо того, за якою чи якими ознаками мають бути сформовані групи адміністративних стягнень.
Відзначаючи як теоретичну, так і практичну значимість та доцільність певного узагальнення та групування, необхідно брати до уваги суб'єктивний вплив дослідника на результати дослідження. Адже підходи та критерії класифікації в більшій мірі залежать від мети дослідження, сфери застосування та призначення отриманих результатів. Залежно від того, яку ознаку обрано при проведенні класифікації, узагальнено пропонується шість основних груп адміністративних стягнень.
I. За ступенем визначеності адміністративні стягнення поділяють на:
а) визначені;
б) відносно визначені.
II. За ступенем варіантності передбаченого покарання розрізняють:
а) альтернативні стягнення;
582 РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
б) стягнення, які чітко зафіксовані санкцією правової норми і не передбачають можливості вибору серед інших видів.
III. За тривалістю впливу адміністративні стягнення поділяють на:
а) одномоментні стягнення, тобто такі, що застосовують до особи, винної у скоєнні адміністративного проступку, одноразово в повному обсязі;
б) триваючі стягнення вирізняються особливістю впливу на суб'єкта правопорушення. Цей вплив, як правило, тривалий у часі.
IV За суб 'єктом застосування адміністративні стягнення можна поділити на:
а) стягнення з боку обмеженого кола суб'єктів застосування (за законодавством України окремі види стягнень можуть бути накладені тільки спеціально визначеними уповноваженими органами);
б) стягнення з боку широкого кола суб'єктів застосування. До цієї групи слід віднести найпоширеніші види адміністративних стягнень, які можуть бути накладені майже всіма уповноваженими органами, -адміністративний штраф та попередження.
V За ознакою особи, на яку накладається адміністративне стягнення, можна виділити:
а) стягнення, що тастосовуються до фізичних осіб (наприклад, адміністративний арешт, виправні роботи тощо);
б) стягнення, що застосовуються до юридичних осіб (поділ монопольних утворень, обмеження у сфері зовнішньоекономічної діяльності);
в) змішані, тобто такі, що мають універсальний характер і застосовуються як до юридичних, так і до фізичних осіб (наприклад, конфіскація, штраф).
VI. За обсягом покарання адміністративні стягнення поділяють на:
а) основні;
б) додаткові.
На окрему увагу заслуговує питання розмежування адміністративних стягнень на основні та додаткові.
За винятком нормативного закріплення у ст. 25 КпАП, на сьогодні немає чіткого критерію відокремлення зазначених видів адміністративних стягнень. Це питання майже не знайшло відображення в юридичній літературі15. Проте воно має важливе значення не лише для науки, а й для практики з таких, зокрема, причин.
По-перше, від визначення суті цих видів стягнень, виділення ознак, за якими вони мають бути відокремлені, їх функціональної спрямованості залежить, як і коли кожне з них має застосовуватись і які наслідки такого застосування.
Н.В. Кізіма 583
По-друге, розмежування повноважень органів виконавчої влади (посадових осіб) та органів суду щодо застосування окремих адміністративних стягнень (зокрема, конфіскації) призвело до того, що справа про один адміністративний проступок, за який передбачено основне і додаткове стягнення, має розглядатися двома різними органами.
Тож має бути вирішена проблема розмежування їх компетенції у випадках, коли санкції правових норм передбачають застосування декількох покарань різної підсудності. Зокрема, логічним було б законодавче закріплення положення, відповідно до якого у разі, якщо санкція правової норми містить декілька видів стягнень, хоча б одне з яких має застосовуватися судом, така справа має виключно судову підвідомчість.
D Проблеми застосування адміністративних стягнень. З огляду на вимоги ст. 61 Конституції України має бути визначено, чи відповідає цим вимогам застосування основного і додаткового стягнення.
Відповідно до усталених положень адміністративно-правової науки як основні прийнято виділяти певну груп}' стягнень: попередження; штраф; позбавлення спеціальних прав; виправні роботи; адміністративний арешт. До групи додаткових стягнень належать конфіскація та сплатне вилучення предметів16.
Практика застосування стягнень (у судовому порядку) за всі види адміністративних правопорушень за перше півріччя 2000 р. характеризується такими показниками: штраф накладено на 86 560 винних (49,7 відсотка), арешту піддано 75 441 правопорушник (43,4 відсотка), виправні роботи застосовані до 2 099 осіб (1.2 відсотка), позбавлено спеціального права 2 726 правопорушників (1,6 відсотка) 17. Окрім основних стягнень, застосовувались і додаткові. Статистика їх застосування така: конфіскація майна застосована до 2 728 осіб, оплатне вилучення предмета - до 109 осіб.
Статтею 25 КпАП передбачено, що конфіскація та оплатне вилучення предметів можуть застосовуватись і як основні (хоча проведений аналіз нормативних актів свідчить про закріплення цих стягнень переважно як додаткових). Доцільно звернути увагу на цей аспект, оскільки законодавець та й науковці заздалегідь наділили додаткові адміністративні стягнення всіма характерними рисами основних. Тож практично визнали їх рівнозначність як поісарання та відповідний вплив, що має здійснюватися на винну особу.
Це положення має важливе значення. Враховуючи відсутність ґрунтовних теоретичних досліджень з цього питання, твердити про віднесення стягнень, закріплених у санкціях правових норм, відмін-
584
РОЗДІЛ XIII • ГЛАВА 2
них від КпАП, до того чи іншого виду можливо, лише виходячи зі способу їх закріплення нормами того чи іншого законодавчого акта.
Так, частина перша ст. 7 Закону України "Про боротьбу з корупцією" від 05.10.95 р. зазначає: "Вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави ... корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу... і звільнення з посади або інше усунення від виконання функщй держави. Таким особам забороняється обіймати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення" 18. Аналіз цієї правової норми веде до висновку, що як основне стягнення нею передбачається застосування штрафу, а як додаткове - усунення від виконання функцій держави.
Логічним критерієм відмежування основних та додаткових стягнень є мета їх застосування, а точніше — наслідок, який передбачає законодавець у разі застосування того чи іншого стягнення. Так, якщо застосування штрафу, попередження, арешту, виправних робіт та інших законодавче закріплених основних адміністративних стягнень має за мету покарання правопорушника, то застосування одночасно й додаткових стягнень передбачає, поряд з покаранням правопорушник, ще й усунення умов для подальшого вчинення правопорушень,.
Однак, на нашу думку, найбільш важливим є питання щодо самої правомірності додаткових стягнень у світлі ст. 61 Конституції України. Відповідно до неї ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.