Адже саме реально існуюче законодавство або позитивне право завдяки своїм об'єктивним властивостям: нормативності, загальнообов'язковості, формальній визначеності, можливості державного примусу - має значний потенціал дієвого забезпечення належної організованості і впорядкованості, доцільної сталості й водночас певної динамічності зазначених відносин.
П Право та управління. У методологічній оцінці ролі права у функціонуванні державного управління (далі - управління) та його інститутів вихідною тезою слід вважати те, що управління у демократичному суспільстві об'єктивно перебуває в органічній єдності з правом у цілому, з усією системою його галузей. Здійснення управління не можливе поза правом, без застосування правових норм у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його інститутів, функцій, стадій та процедур.
Цей теоретичний висновок має не лише академічний характер, а й безпосередньо враховує дійсні потреби сьогоденної державно-правової практики.
Адже на нинішньому, досить складному етапі формування у нашій країні якісно нового типу держави - демократичної, соціальної і правової - невиправдано спростилося ставлення до права, до закону (у широкому розумінні цього терміна). Зокрема, значна частина громадян право взагалі не усвідомлює як об'єктивно детерміноване явище, а оцінює лише як прояв суб'єктивної волі законодавця, інших державних інституцій.
Забувають, що, з одного боку, джерелом, а з другого - наслідком правових актів завжди є суспільні відносини, їхній певний стан, міра розвиненості та впорядкованості. Відтак закони, інші акти законодавства іноді сприймаються як суто формальні документи, як похідні засоби управління, що в будь-який час можуть змінюватись або взагалі не братися до уваги.
Саме таке ставлення призводить, зокрема, до зниження відповідальності державних службовців, поширення неповаги до законності та правопорядку.
62 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1
Насправді ж, управління та право як фундаментальні суспільні явища мають значно змістовніші взаємозв'язки і повинні інтерпретуватися різнобічне.
Насамперед право впливає :на управління вже самим фактом свого існування, підгримуючи належний рівень урегульованості та порядку всієї сукупності суспільних відносин, які так чи інакше належать до сфери державного управління. Це аспект загальнорегулятив-ний, оскільки йдеться про роль права як універсального регулятора суспільних відносин у цілому.
Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний із регулюючим впливом права на ті суспільні відаосини, через які здійснюється сама управлінська діяльність держави, тобто на власне управлінські відносини.
Саме за допомогою, передусім, правових норм забезпечуються змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань і повноважень, чіткість визначення компетенції та відповідальності кожного з них. Цей аспект можна вважати спеціально-регулятивним, оскільки йдеться про особливу службову роль права в підтриманні належного "режиму" організації власне управління. У зв'язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосередковуються нормами багатьох галузей права, але пануюче значення має право адміністративне;, яке грунту ється на нормах конституційного права.
Поряд із наведеним доцільно звернути увагу й на те, що право здатне використовуватись і як безпосередній засіб державно-управлінського впливу на формування й розвиток відповідних суспільних процесів. А саме, в правових актах можуть безпосередньо закріплюватися цілі, які визначають напрями становлення, змін, удосконалення, розвитку існуючих суспільних відносин. Таке цілеспрямування властиве всім рівням правової системи і здійснюється в ході правотворчої діяльності держави шляхом фіксації в правових актах, і передусім у Конституції країни, політичних, економічних та інших суспільно значущих цілей. Звичайно ж, слід ураховувати, що правовою формою не може бути охоплена вся різноманітність властивостей та особливостей суспільних відносин, що перебувають у сфері правового регулювання, оскільки право закріплює й регламентує лише най-загальюші й найсуттєвіші з них.
З огляду на наведене цей аспект ролі права в управлінні можна визначити як цілеспрямовуючий (або Іп'леорієнтуючий).
Ефективність зазначеного цілеспрямування у праві залежить головним чином від його наукової обгрунтованості, відповідності суспільним умовам, об'єктивним закономірностям та тенденціям істо-
В.Б. Авер'янов 63
ричного розвитку. Тому поглиблення такої обгрунтованості є важливою передумовою підвищення реальної ролі права в управлінні, подолання недоліків у ставленні громадської думки до права, закону, зростання довіри до правотворчих та правозастосовчих зусиль державних органів.
Усі наведені аспекти вияву ролі права в управлінні цілком властиві галузі адміністративного права. Більше того, в сучасних умовах проведення адміністративної реформи в Україні суттєвого значення набувають завдання радикального і системного реформування власне адміністративного права1.
О Реформування адміністративного права. У зв'язку з наведеним доречно зазначити, що підготовлена за дорученням Кабінету Міністрів України (травень 1997 р.) Концепція реформи адміністративного права України - це той рідкісний випадок, коли юридична наука спробувала належним чином реалізувати свій потенціал щодо концептуального обгрунтування напрямів і шляхів рефорлгування однієї з фундаментальних галузей національного права.
Уявляється важливим, з методологічної і практичної точок зору, насамперед наголосити на необхідності правильного розуміння співвідношення змісту адміністративної реформи і реформи адміністративного права. Особливо з огляду на нещіипустимість їх змішування. Тим більше, що деякі ф;зхівці почали називати реформу адміністративного права "адміністративно-правовою реформою", ще більш ускладнюючи таким чином чітке сприйняття існуючої відмінності у змісті названих реформ.
Отже, зауважимо, що проблематика реформування адміністративного права характеризується двояшю спрямованістпо.
З одного боку, вона відбиває потреби юридичного супроводження конкретних заходів самої адміністративної реформи. І в цьому випадку завдання реформування адміністративного права змістовно, так би мовити, підпорядковані завданням здійснення адміністративної реформи.
З іншого боку, реформування адміністративного права має на меті здійснення необхідних перетворень у самій галузі адміністративного права як складовій частині правової системи. І в цьому випадку реформування адміністративного права є конкретним напрямом здійснення адміністративної реформи, маючи значенвм самостійного її елемента.
Отже, зміст реформи адміністративного права тісно переплітається зі змістом адміністративної реформи, але аж ніяк цілком не збігається з ним.
Принципово методологічне значення для проведення реформи адміністративного права має питання предмета цієї реформи. Інакше
64 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 1
кажучи, що конкретно слід розуміти, коли йдеться про реформу адміністративного права?
Не важко побачити, що найпростіша відповідь лежить, як кажуть, на поверхні і зводить дану реформу до вирішення питань удосконалення чинного адміністративного законодавства шляхом його зміни, доповнення, оновлення і систематизації. Це, безперечно, дуже необхідна і важлива робота. Але нею предмет реформи адміністративного права аж ніяк не може бути обмежений.
Насправді, цей предмет складається, як мінімум, із трьох.взаємо-пов'язаних елементів. Перший - це сукупність актів адміністративного законодавства як зовнішня форма галузі адміністративного права. Другий - власне галузь адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання як внутрішньоструктурний феномен у системі українського права. І, нарешті, третій елемент - це наука адміністративного права, яка відображається в однойменній навчальній дисципліні.
Отже, лише едністю перелічених елементів і слід, на наш погляд, визначати предмет реформи адміністративного права.
Причому на сьогоднішньому початковому етапі реформи адміністративного права пріоритетного значення набуває саме наукова складова предмета цієї реформи 2.
Цей висновок зумовлюється тим, що: по-перше, сама Концепція даної реформи є продуктом, передусім, науково-теоретичного осмислення адмішстративно-правової практики; по-друге, саме в науці адміністративного права мають бути відображені й визначені об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права; по-третє, саме оновлені наукові засади мають бути покладені в основу сучасного адміністративного законотворення і пра-возастосування.
Виходячи з наведеного, не можна погодитись з думкою деяких учених, які вважають, що необхідність реформування адміністративного права стосується його лише як галузі права і відповідного законодавства, але аж ніяк не науки адміністративного права 3.
Натомість вважаємо, що існує об'єктивна потреба у створенні нової доктрини українського адміністративного права. У даному разі під доктриною розуміється не вся наукова матерія, а переважно сукупність основоположних, визначальних наукових ідей і положень адміністративно-правової теорії.