624 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2
дикі групи: а) органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення (і'х ще називають суб'єктами адміністративної юрисдшзпї18), правовому статусу яких присвячено окремий розділ КпАП; б) особи, які беруть участь у цих справах (особи, перелічені в гл.21 КпАП).
1. Визначення складу органів та посадових осіб, яким має бути надано право розглядати справи про адміністративні проступки, є проблемою не тільки оновлення адміністративного права, а й формування правової держави в цілому. Очевидно, що зазначена сукупність нині надмірно розширена, до неї постійно включаються нові органи і посадові особи. До того ж, велика кількість справ про адміністративні правопорушення розглядається різними посадовими особами, які не мають юридичної освіти, а тому часто некваліфіковано, допускаються упередженість і суб'єктивізм, порушення вимог законності притягнення порушників до адміністративної відповідальності.
Особливе місце серед органів адміністративної юрисдикції в наш час посідають адміністративні комісії. Проте в проекті Концепції реформи адміністративного права України цілком справедливо підкреслюється необхідність вирішення питання про доцільність їх існування. Пов'язано це з тим, що саме адміністративні комісії, які функціонують на громадських засадах, об'єднуючи представників різних організацій, допускають найбільше порушень закону під час притягнення до адміністративної відповідальності. У згаданому проекті КпАП таїв положення враховано, ці комісії в ньому серед суб'єктів адміністративної юрисдакції вже не названо.
У проекті згаданої Концепції йдеться також про необхідність максимального скорочення, з метою надійного захисту прав і свобод громадян, кількості органів, які мають право вирішувати справи про адміністративні правопорушення, однак поки що скорочення зводиться тільки до сіасування адміністративних комісій. На нашу думку, необхідно йти далі й вилучати із зазначеної системи і виконкоми місцевих рад, а також скорочушти перелік контрольно-наглядових органів, наділених такими повноваженнями. Доцільність позбавлення їх права розглядати справи про адміністративні проступки пояснюється численними порушеннями ними чинного законодавства (неправильна кваліфікація діянь, невиконання загальних правил накладення адміністративних стягнень, різноманітні відхилення від процесуальних правил, незадовільне оформлення справ тощо) внаслідок різиях причин (найчастіше через недостатню правову підготовку), на що вже зверталася увага19.
Проведений спеціальний науковий аналіз проблем функціонування суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні дав змогу
А.Т. Комзюк 625
дослідникам зробити висновок про недоцільність механічного збільшення чи зменшення системи цих суб'єктів 20. її оптимізація передбачає формування системи на основі функціонального та міжгалузевого принципів (це стосується спеціалізованих органів), при цьому галузевий принцип має використовуватися для формування внутрішньоструктурних підрозділів. Серед основних тенденцій розвитку системи суб'єктів адміністративної юрисдикції в Україні можна виділити: зміну загальних її розмірів (оптимальна мінімізація суб'єктів); усунення дублювання в процесі діяльності; обмеження кола суб'єктів, уповноважених застосовувати найбільш "репресивні" заходи адміністративного стягнення, тощо.
Останнім часом у законодавчому регулюванні підвідомчості справ про адміністративні правопорушення намітилась тенденція до розширення повноважень суду щодо розгляду справ про них. Звичайно, судову процедуру вирішення справ про адміністративні проступки загалом можна тільки вітати, проте в багатьох випадках доцільність та ефективність такого кроку викликає великі сумніви. Йдеться, зокрема, про передачу суддям повноважень щодо розгляду справ про більшість порушень правил дорожнього руху.
В ідеалі, можливо, розглядати справи про адміністративні правопорушення мають переважно судді. Проте щоб реально забезпечити такий стан справ, необхідно реформувати судову систему, чого поки що не зроблено. Все ж, на нашу думку, навіть у перспективі необхідно залишити в деяких випадках позасудовий порядок розгляду справ про адміністративні проступки. Інакше цей вид юридичної відповідальності перестане бути адміністративним, тобто таким, що реалізується в позасудовому порядку.
Недоцільність такого кроку пояснюється насамперед тим, що велика кількість і невелика шкідливість (кожного окремо) адміністративних проступків потребує порівняно простого порядку застосування заходів реагування. Це необхідно для швидкого дисциплінуючого впливу на винних з метою економії часу та сил як державних органів, так і самих порушників. До того ж, для виявлення порушень різних загальнообов'язкових правил найчастіше потрібні не юридичні, а спеціальні технічні, економічні, санітарні, агрономічні та інші знання. Інакше кажучи, в подібних випадках доцільїшй саме адміністративний порядок впливу. Такий порядок часто є не недоліком, а перевагою адміністративної відповідальності. Особливо це стосується випадків накладення штрафу на місці вчинення проступку, коли порушник не заперечує застосованого стягнення.
З іншого боку, практика судового розгляду справ, наприклад, про порушення правил дорожнього руху, як свідчать публікації в засобах
626 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА 2
масової інформації, показала, шо судді сприйняли факт передачі їм цих справ майже як приниження їхнього професійного статусу, оскільки вони мусять витрачати багато часу на справи, за результатами розгляду жшх може бути накладено штраф у розмірі лише 10-20 гривень.
Повноваження щодо розглдцу справ про адміністративні правопорушення нині окремі законодавчі акппїадають і деяким іншим органам, які в розл;ілі III КпАП не названо. Йдеться про місцеві державні адміністрації та адміністративні комісії, які створюються при них (ст.25 Закону Уіфаїни "Про місдеві державні адміністрації")- Хоча в Законі сказано про справи, віднесені до відання зазначених органів, жоден законодавчий акт подібних повноважень їм не надає. Якщо адміністративні комісії за аналогією ще можуть розглядати справи про правопорушення, зазначені в частині першій ст.218 КпАП, то для державних адміністрацій в цілому визначити юрисдикційні повноваження взагалі неможливо. До того ж, виникає запитання, хто від імені адміністрації' може розглядати справи, адже адміністрацію в цілому може представляти тільки її голова.
Слід звернути також увагу на механізм розподілу повноважень щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення між посадовими особами галузевих органів різних рівнів (вища, середня, нижча управлінські ланки) в ієрархічній структурі конкретного суб'єкта адміністративної юрисдикції (наприклад, в органах автомобільного транспорту, органах Міністерства праці та соціальної політики, органах спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі охорони праці тощо). В законі мається на увазі можливість передачі справи про адміністративне правопорушення від нижчої посадової особи вищій для застосування, в разі необхідності, більш суворого стягнення, але порядок вирішення цього питання не визначено.
Проведене свого часу дослідження практики адміністративно-юрисдикційної дальності органів державного ветеринарного контролю свідчить, що наведений механізм застосування адміністративних стягнень не спрацьовує, тому реально "працюючою" частиною санкції відповідної норми є розмір штрафу, який відповідає максимальним повноваженням державних інспекторів нижчої ланки, що, звичайно, не можна визнати нормальним. Розмір стягнення, яке застосовується до конкретного правопорушника, має залежати від характеру вчиненого проступку й особи винного, а не від місця в ієрархії органів посадової особи, яка розглядає справу.
2. Велика проблема, що потребує вирішення, - посилення захисту прав осіб, які беруть участь у провадженні21. Йдеться, перш за все, про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності.
А. Т. Комзюк 627
До проблем захисту її прав можга віднести, зокрема, регулювання участі захисника в провадженні. Останнім часом ст.271 КпАП визнає можливість участі в провадженні як захисника адвоката або іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Останнє формулювання, яким КпАП було доповнено відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16 листопада 2000 р. № 13-рп/2000 у справі про право вільного вибору захисника, на нашу думку, так і не забезпечило відповідасть ст.268 КпАІІ вимогам ст.59 Конституції України, адже остання передбачає, що ко;кен є вільним у виборі захисника своїх прав, тобто він може обрати таким захисником навіть особу, що не є фахівцем у галузі права.
У зв'язку з цим необхідно, як уявляється, запозичити з цивільного процесуального законодавства інсгитут представництва і закріпити в КпАП право особи запросити для участі в провадженні як представника своїх інтересів будь-якого громадянина, незалежно від його освіти та кваліфікації.
Важливим є питання про момент допуску адвоката чи іншого фахівця у гатузі права до участі в провадженні в справі про адміністративне правопорушення. В літературі невиправдано, на нашу думку, робиться висновок про те, що адвокат може; брати участь у провадженні в справі з моменту затримання порушника22 або з моменту складання протоколу про адміністративне праіюпорушення23. Тут скоріше бажане видається за дійсне, адже і в ст.268, і в ст.171 КпАП йдеться про участь адвоката, іншого фахівця у галузі права в розгляді справи про адміністративне правопорушення. Проте в багатьох випадках до такої особи може застосовуватися адміністративне затримання, максимально дозволений: термін якого - 10 діб. Таким чином, особа, затримана в адміністративному порядку, може досить тривалий час бути позбавленою волі і не мати можливості користуватися юридичною допомогою фахівця. Тому слід погодитися з висловленою точкою зору, відповідно до якої низку норм КпАП, які стосуються прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, необхідно і надалі розвивати й доповнювати 24.