Потребують закріплення в загонодавстві про адміністративні правопорушення обставини, які виключають участь у провадженні деяких учасників, а також можливість заявления відводів і самовідводів. Ідеться про суддів, інших посадових осіб, які розглядають справи, захисників, експертів, перекладачів, на що звертається увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. На нашу думку, це питання слід вирішити приблизно так само, як це зроблено в Кримінально-процесуальному кодексі (ст. 54-63), тобто маються на увазі випадки, коли виникають сумнши в об'єктивності і неупередженості учасника 30.
Нарешті, слід звернути увагу на проблему відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв'язку зі з'явленням в орган (до посадової особи), у провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення. Йдеться про збереження за ними середнього заробітку за шсцем роботи за час їх відсутності у зв'язку зі з'явлев:ням у зазначений орган (до посадової особи). На нашу думку, має йтися не про збереження заробітку, а про його відшкодування за рахунок держави.
Раніше, коли громадяни одержували заробітну плату на підприємствах, в установах та організаціях, які були виключно державними (колгоспи в цьому плані мало відрізнялися), його виплата, по суті, здійснювалась із державних коштів, тобто не було принципової різниці, з якого джерела цей заробіток відшкодовувався. В наш же час все більше юридичних осіб засновується на колеісгивній або приватній власності, на які в цих випадках фактично покладається вико-
632 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА З
нання державних зобов'язань. Адже, як зазначалося, одним із основних принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення є публічність (офіційність), зміст якого передбачає, що це провадження здійснюється від імені держави і за її рахунок.
Глава 3. Удосконалення процедур провадження
Як відомо, діяльність учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення (далі - провадження) розвивається в часі як послідовна низка пов'язаних між собою процесуальних дій щодо реалізації їх прав та обов'язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну, їх прийнято називати стадіями31, інколи - процедурами32. В літературі в основному використовується визначення стадії провадження, сформульоване Д.М. Бахрахом, який розуміє під нею таку порівняно самостійну частину провадження, яка поряд з його загальними завданнями має властиві тільки їй завдання, документи та інші особливості33.
Проте найбільш змістовне і повне визначення стадії провадження, на нашу думку, поки що сформулювали О.М Бандурка і М.М. Тищенко, які зазначають, що процесуальна стадія становить порівняно відокремлену, виділену в часі й логічно пов'язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб'єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах 34. Погоджуючись в основному з наведеним визначенням, зазначимо, що, на жаль, не всі стадії провадження одержали закріплення в КпАП. Але з'ясуємо спочатку питання про види цих стадій.
У багатьох літературних джерелах останнім часом називають чотири стадії зазначеного провадження. На першій стадії з'ясовуються факт вчинення, обставини правопорушення, дані про винного і складається адміністративний протокол. На другій стадії компетентний орган (посадова особа) розглядає матеріал і приймає постанову, яку на третій стадії' може бути або оскаржено громадянином, або опротестовано прокурором, або переглянуто з ініціативи вищого органу. Третя стадія є факультативною, необов'язковою, вона закінчується ухваленням рішення про скасування, зміну або залишення постанови без змін. Четверта стадія - виконання постанови - починається відразу ж після її прийняття або після розгляду скарги (протесту). Розбіжності переважно стосуються назв стадій, причому найбільше їх щодо назв двох із них - першої і третьої.
А. Т. Комзюк 633
Початкова стадія має два основних варіанти назви: адміністративне розслідування35 або порушення справи про адміністративний проступок 36. Проте і той, і інший варіанти викликають заперечення. Насамперед, термін "розслідування" має певне криміналістичне забарвлення, його використання є зручним, але не зовсім коректним. До того ж, розслідувати справу неможливо, якщо її не порушено. Що ж стосується другої назви, то вона, як уявляється, дещо незавершена, оскільки одним тільки порушенням справи не можна досягти завдань цієї стадії. На нашу думку, цю стадію слід назвати "порушення справи про адміністративний проступок і попередає з'ясування її обставин", адже "розслідування", яке відстоюють деякі автори, полягає саме в попередньому з'ясуванні обставин справи.
Щодо назви другої стадії можна відзначити одностайність авторів: здебільшого її називають розглядом справи про адміністративний проступок і винесенням постанови по ній, інколи використовується скорочена назва "розгляд справи", хоча зміст у неї вкладається той самий. Те саме можна сказати і про завершальну стадію провадження, яка в усіх джерелах називається однаково — виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.
Третя, альтернативна стадія провадження в літературі називається або переглядом постанови 37, або оскарженням чи опротесту-ванням постанови38, і лише інколи ці дії поєднуються39. На нашу думку, найбільш прийнятною є остання позиція, і третю стадію провадження слід назвати "оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок".
Розглянувши питання про сутність та види стадій провадження, зазначимо, що цей аналіз був необхідним для формулювання пропозицій щодо структурної побудови процесуальної частини майбутнього КпАП України. Як уявляється, ця частина має будуватися саме із врахуванням стадій провадження. Тобто всі структурні підрозділи (найкраще, щоб це були розділи) процесуальної частини, крім загальних питань, мають відповідати кожній із зазначених стадій і навіть більше того - мати таку саму назву. Це дозволить дещо покращити логічну побудову КпАП, вирішити деякі питання, які в наш час Кодексом не врегульовано, нарешті, зробити КпАП зручним для користування.
Про проблеми визначення деяких загальних питань провадження та закріплення системи і правового статусу його учасників вже було сказано. Розглянемо тепер особливості та перспективи регулювання стадій чи процедур провадження в КпАП, який, на наше переконання, має об'єднати всі норми, що регулюють це провадження, визначивши також його особливості в окремих сферах, зокрема, в сфері оподаткування, здійснення митної справи тощо.
634 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА З
1. Насамперед, детальнішої! регламентації потребують дії, які здійснюються на стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин. Сьогодні зазначена стадія обмежена визначенням порядку застосування примусових заходів, спрямованих на забезпечення провадження, у порядку складання протоколу про адміністративний проступок. У КлАП відсутні норми, які регламентували б процесуальну діяльність, спрямовану на забезпечення прав учасників провадження (наприклад, порядок розгляду клопотання), на збирання і закріплення доказів тощо. Окремі положення КпАП застаріли, деякі з них не відповідеіють Конституції України, що ускладнює, а в окремих випадках унеможливлює застосовування адміністративної відповідальності.
Передусім, у КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Єдиною фактичною підставою порушення провадження є наявність у діякіні особи складу адміністративного проступку. Проте самої лише фактичної підстави недостатньо для того, щоб провадакння у справі розпочалося. Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про правопорушення. Інакше кажучи, крім підстави для порушення справи про адміністративне правопорушення має бути ще й привід. Такими приводами в КпАП слід, на нашу думку, визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об'єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою. Закріплення в КпАП звернення громадян як приводу до порушення провадження стане однією з гарантій того, що їхні права будуть захищені.
Не поділяємо точку зору деяких авторів про те, що процесуальним моментом порушення справи є складання протоколу про адміністративний проступок40, гротокол скоріше, як справедливо зазначається в літературі41, можна порівняти з обвинувальним висновком у кримінальному процесі, тобто в ньому-вже фіксуються результати попереднього з'ясування обставин справи. Ще до складання протоколу може бути виконано низку процесуальних дій - опитування свідків, потерпілих, застосовано заходи забезпечення провадження тощо. Отже, протокол можна виажати процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин.
Протокол — єдина формалшвана підстава для подальшого провадження. Від того, наскільки грамотно його складено, залежить правильність розгляду справи по суті та обгрунтованість прийнятого