Головною проблемою правового регулювання змісту постанов (рішень) по справах про адміністративні проступки слід назвати відсутність серед вимог, які до нього ставляться, вмотивованості рішення. На практиці неправильне використання альтернативних та порівняно визначених санкцій є одним із досить поширених порушень законодавства про адмініслративні проступки. Це порушення серйозно зачіпає права громадяв., оскільки мінімальна і максимальна межі стягнення часто дуже відрігшяються (наприклад, штраф від 1700 до 5100 гривень). Закон вимагає в цих випадках врахування цілої низ-
А.Т. Комзюк 639
ки обставин - характеру вчиненого правопорушення, особи порушника, ступеня його вини, майнового стану, обставин, шо пом'якшують і обтяжують відповідальність. Однак, встановити, що саме врахував суб'єкт адміністративної юрисдикції для визначення конкретного заходу стягнення, практично неможливо, тому що це не відображається в жодному документі. У зв'язку з цим у КпАП необхідно закріпити правило, що постанова по справі про адміністративний проступок має бути вмотивованою, тобто зазначений! суб'єкт повинен перерахувати в постанові всі враховані обставини.
Необхідно також забезпечити реальне вручення (надіслання) відповідним учасникам провадження копії постанови по справі, адже від цього залежить реалізація права на захист. Це тим: більше важливо, що дуже велика кількість справ про адміністративні проступки розглядаються за відсутності не тілмш потерпілих, а й осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності. Зважаючи на важливість вручення копії постанови, можна було б навіть з цим моментом пов'язати набрання нею чинності та виникнення обов'язку її виконання.
3. Встановлення процедури оскарження і перегляду постанови по справі про адміністративне правопорушення є однією з найважливіших процесуальних гарантій законності притягнення до адміністративної відповідальності. На відміну від інших стадій провадження, стадія перегляду є факультативною, необов'язковою. Лише невелика кількість справ розглядається в порядку контролю. Вже сам факт існування такої стадії має важливе превентивне значення, дисциплінує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.
Існує два види оскарження постанов по справах про адміністративні проступки: спеціальне і загальне. Спеціальна скарга, чи скарга в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення, подається і розглядається за правилами, закріплаяими в главі 24 КпАП. Право громадян на загальну скаргу і порядок її розгляду регулюється Законом України "Про звернення громадян". Загальна скарга може бути подана як особами, осо&ясто зацікавленими в результаті справи, так і іншими громадянами, вона може бути й індивідуальною, й колективною. Законодавством не обмежується ні термін загального оскарження, ні коло адресатів. Такі скарга може бути направлена прокурору, депутату, в редакцію засобів масової інформації, у вищий орган.
Зовсім інакше вирішується питання щодо спеціальної скарги. Відповідно до ст.287 КпАП України постанову може Ізути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Виняток із зазначеного правила становлять постанови районного (міського) суду
640 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА З
(судді) про накладення адміністративних стягнень, які є остаточними й оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не підлягають. Цей виняток тепер не відповідає вимогам Конституції України, яка гарантує кожному право на судове оскарження будь-яких дій та рішень державних органів і посадових осіб. Тому в КпАП доцільно встановити право на оскарження постанов по справах про адміністративні правопорушення, які виносяться судами (суддями), а також рішень за скаргами на постанови. Варто звернути увагу, що така пропозиція була висловлена ще 20 років тому50, причому в літературі вона була підтримана 51, але сформульовано це положення в проекті КпАП тільки нині.
У літературі звертається увага на проблему можливості оскарження постанови до суду після того, як спочатку скаргу було подано вищому в порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі і його рішення не задовольнило скаржника52. В КпАП зазначене питання не вирішено. На нашу думку, слід погодитися з висновком про те, що це питання має вирішуватись позитивно, оскільки йдеться про реалізацію юнституційних гарантій судового захисту прав громадян в адміністративно-юрисдикційному процесі.
Під час розгляду скарги або протесту уповноважений орган (посадова особа) зобов'язаний перевірити законність і обґрунтованість винесеної постанови, уважно розібратися в суті скарги або протесту і прийняти відповідне рішення. З цією метою має бути з'ясовано низку обставин, які стосуються як матеріальних, так і процесуальних підстав притягнення до адміністративної відповідальності, тобто чи було встановлено факт вчинення правопорушення, вину особи в його вчиненні, чи не пропущено строка накладення адміністративного стягнення та розгляду справи, чи дотримано порядку розгляду справи тощо.
За результатами розгляду скарги або протесту орган (посадова особа) може прийняти одне із рішень, передбачених ст.293 КпАП. При цьому виникає запитання, що може бути причиною зміни або скасування постанови, на що зверталася увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. В проекті Кодексу про адміністративні проступки зроблено спробу визначити підстави для такої зміни або скасування, але ці підстави, не зовсім вдало запозичені з Кримінально-процесуального кодексу, на нашу думку, дещо надумані, особливо це стосується процесуальних підстав. Якщо вже використовувати за аналогією положення кримінального процесу, то такими підставами слід визнати: однобічність або неповноту попереднього з'ясування обставин справи, за матеріалами якого винесено постанову; невідповідність висновків суб'єкта юрисдикції, викладених у постанові, фактичним обставинам справи; неправильне застосування
А.Т. Комзюк 641
адміністративно-деліктного закону; грубе порушення процесуального адміністративно-деліктного закону; невідповідність накладеного стягнення серйозності проступку й особі порушника.
4. Нарешті, потребують також вирішення проблеми виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Виконання постанов можна визнати вирішальною стадією всього провадження. Адже якщо постанову винесено, але не виконано, втрачається весь виховний вплив накладеного стягнення, а робота, здійснена багатьма органами та посадовими особами для притягнення винного до адміністративної відповідальності, виявляється марною.
Необхідною умовою виконання постанови є набрання нею чинності. Це означає, що постанова набула юридичного значення і є обов'язковою до виконання згідно зі ст. 298 КпАП. У зв'язку з цим дуже важливим є визначення моменту набрання постановою чинності, адже в законодавстві це питання не вирішено. На підставі того, що постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення, а виконуватися може ті.іьки постанова, яка набрала чинності, в літературі зроблено логічний висновок про те, що постанова по справі набирає чинності негайно після винесення, що властиво для правових актів управління 53. У випадках оскарження чи опротестування постанови її виконання припиняється на певний час, а потім відновляється, якщо скарга чи протест залишилися без задоволення.
Постанова, яка набрала чинності, - це своєрідний виконавчий документ. Можна не погоджуватися із доцільністю чи справедливістю застосування того чи іншого стягненій, його розміру, але лише доти, доки постанова не набрала чинності. Надалі - це документ, який підлягає обов'язковому виконанню, оскільїси його винесено від імені держави. І забезпечення беззаперечного виконання постанови - це свідчення авторитету держави та органу, який діяв від її імені. У зв'язку з цим недопустимими є факти невиконання постанов про накладення адміністративних стягнень, найчастішими з яких є несплата штрафу.
Варто мати на увазі, що в наш час провадження шодо примусового стягнення штрафу так само, як і щодо виконання постанов про застосування конфіскації й оплатного вилучення предмета, нормами КпАП не регулюється, його тепер слід розглядати як окреме адміністративне провадження. Проте це не означає, що законодавство про адміністративні проступки не повинне сприяти реальному виконанню постанов.
Сплата штрафу - це правовий обов'язок порушника, тому виникає запитання, чому державні органи мають турбуватися, як йому виконати цей обов'язок. Як можливий варіант вирішенні цього питання
642 РОЗДІЛ XIV • ГЛАВА З
можна запропонувати встановлення для порушника, в разі ухилення останнього від його сплати, додаткових санкцій, перш за все, у вигляді автоматичного збільшення розміру штрафу, а в разі подальшого ухилення - заміни штрафу адміністративним арештом. Крім цього, заміну одного виду адміністративного стягнення іншим, яку чинне законодавство про адміністративні проступки допускає дуже рідко, можна було б передбачити як загальне правило для всіх випадків, коли виконання стягнення з якихось причин неможливе. Тим самим виконувалося б головне призначення провадження - реальна реалізація заходів адміністративної відповідальності.
Нині дещо ускладнилась діяльність щодо виконання постанов про накладення такого адміністративного стягнення як позбавлення права керування транспортними засобами. Це стягнення застосовується за проступки, справи про які тепер розглядають судді, тобто фактично його накладення здійснюється в судовому порядку. Виконання ж зазначеного стягнення ст. 317 КпАП покладає на посадових осіб Державтоінспекції. Варто зазначити, що процедура виконання цього стягнення зовсім не змінилася, хоча вона була розрахована на те, що його застосовували працівники ДАІ і самі ж виконували. А тепер слід чітко врегулювати порядок передачі постанови на виконання, зміст та порядок її виконання, питання взаємодії з цього приводу судді і посадових осіб ДАІ тощо.