Виконання полягає в активних діях, відносинам суб'єктів, але здійснюється незалежно (а іноді і всупереч) від їхнього власного бажання.
Реалізація норму формі дотримання полягає у пасивній поведінці суб'єктів (теж незалежно від бажання цих суб'єктів).
Застосування норми відокремлюється від інших форм реалізації норм, оскільки вважається, що застосування являє собою одну з правових форм виконавчої, управлінсьюї діяльності. Оскільки застосування норм адміністративного права має державний характер, то суб'єктами застосування можуть бути тільки уповноважені органи та
92 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 4
посадові особи, наділені правозастосовчою компетенцією. Головне завдання застосування адміністративно-правової норми полягає саме у втіленні її приписів щодо суб'єктів управлінських відносин залежно від характеру життєвої ситуації.
Держава доручає уповноваженому органові право оцінки ситуацій і порівняння її з умовами, передбаченими в гіпотезі норми, а при їх збігові - довести до суб'єкта, який перебуває в сфері державного управління, припис щодо його оптимально-обов'язкової поведінки в конкретній життєвій ситуації за допомогою встановлення (зміни, скасування) його прав чи обов'язків. Цим приписом є акт застосування11.
Основними вимогами правильного застосування норм адміністративного права є законність, обгрунтованість, опти-мальність, доцільність, наукова організація правозастосовної діяльності.
Адміністративно-правові норми мають певні межі дії у часі та просторі.
У часі адміністративно-правові норми, як правило, не обмежені певними строками дії. Це означає, що вони діють до їх офіційної зміни або скасування. Дія норм адміністративного права розрахована на невизначений час, але можуть передбачатися часові умови їхніх дій, наприклад на період дії надзвичайного стану на визначеній території (тобто на визначений строк).
Загальним правилом є те, що адміністрагавно-правові норми набирають чинності з часу їх доведення до відома виконавців. В окремих випадках вони набирають чинності в строк, визначений у нормативному акті. Нормативний акт зворотної сили не має, а винятки застережені в самому акті.
Питання про дію адміністративно-правової норми в часі має велике практичне значення, тому не дивно, що воно є предметом дослідження окремих науковців 12. Від його правильного вирішення найчастіше залежить, який саме законодавчий або нормативний акт -новий чи старий - застосовуватиметься до конкретних відносин, які імперативні приписи здійснюватимуться.
Питання про набрання адміністративно-правовою нормою чинності вирішують дві обставини: дата набрання нормою юридичної чинності; межі дії норми при набуванні сили.
Дія адміністративно-правових норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. Деякі норми можуть діяти у міжтериторіальному масштабі, також територією дії норм можуть бути окремі економічні зони.
Іноді адміністративно -правові норми діють на території декількох держав відповідно до двосторонніх або багатосторонніх
Н.В. Александроеа 93
угод. Можливий "вихід" таких норм за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном. У межах України адміністративно-правові норми поширюються також на іноземців.
Дія адміністративно-правових норм у просторі пов'язана також із статусом органу, який видав акт. Виходячи з цього, розрізняють норми, які діють на всій території України або в регіонах, норми загального і галузевого характеру, норми й акти локального (внутрішньоор-гагізаційного) характеру.
Поряд із адміністративно-правовими нормами певне регулююче значення щодо управлінських відносин має використання окремих договірних форм, що застосовуються суб'єктами публічно-владних повноважень. З огляду на це заслуговує на окрему увагу розгляд такого специфічного правового явища, як адміністративний договір, чому присвячена наступна глава.
Література (до гл. 4)
1. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.166.
2. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999.-С.63.
3. Див., напр.: Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999; Калпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999.
4. Див., напр.: Державне управління в Україні: Навчальний посібник/ За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999.
5. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.170.
6. Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. - М., 1998.-С.127.
7. Див. про це докладніше: Горьова С.Л. Норми адміністративного права (питання теорії). - К., 2000; Коваль Л.В. Адміністративне право України. - К., 1994.
8. Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. - М., 1998.-С.127.
9. Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. -X., 2000. - С.32; ОвсянкоД.М. Административное право. - М., 2000. - С. 19.
10. Калпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К., 1999.-С.68.
11. Див. про це докладніше: Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - С.171.
12. Див., напр.: БахрахД.Н. Административное право. - М., 1993. - С. 13; Горьова С.Л. Норми адміністративного права (питання теорії). - К., 2000. -С.12.
94 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5
Глава 5. ^адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських відносин
Останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністратЕвних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки.
На перший погляд, договірні правовідносини у сфері виконавчої влади суперечать призначенню управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність тощо. Однак з урахуванням тенденцій розвитку суспільних відносин у змісті державного управління відбуваються пе;вні зміни. Одна з таких змін стосується можливого використання договірного регулювання адміністративних правовідносин.
Поняття "договір" у значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито і у чинному адміністративному законодавстві України. У частині п'ятій ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" прямо сказано, що "для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації" (виділено авт.). Стаття 14 цього Закону передбачає також передачу місцевим державним адміністраціям повноважень "інших органів'', крім можливості делегування повноважень органів виконавчої влади вищого рівня: і повноважень органів місцевого самоврядування.
Отже, договірні форми діяльності органів державного управління сьогодні пов'язуються не лише '! їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням.
Як відомо, договір - це згода двох чи більше суб'єктів права про встановлення, зміну або припинення суб'єктивних прав і обов'язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права.
Договірні відносини виконавчих органів між собою та з іншими суб'єктами адміністративного права суттєво відрізняються від договірних відносин приватно-правового характеру (між громадянами). Учасники цивільно-правових угод є рівноправними, тоді як в управлінських відносинах завжди присутнє підпорядкування. Проте окремі ознаки угод іноді властиві "вертикальним" відносинам. Без на-
Ю.П. Битяк 95
дання їм у таких випадках письмової форми (укладання договору) досягти мети державного управління неможливо,
О Розвиток поглядів щодо визнання адміністративних договорів. Нагадаємо, що існування адміністративних договорів визнано у науці адміністративного права ще на початку XX століття. Так, А.І. Єлістратов у 1917 р. писав: "Нині можливість адміністративних актів договірного характеру взагалі не заперечується. Центр ваги розбіжностей переноситься на питання про те, в якій :vnpi понягтя договір може знайти своє застосування в адміністративному праві... Можливість публічно-правових договорів між різними установами і між громадянами, звичайно, так чи інакше признається. Приклади таких договорів: угоди лікарняних кас із міськими і земськими громадськими управліннями про забезпечення учасникам кас лікарняного лікування, договір про найом фабричних робітників, оскільки він нормується адміністративним правом і т.п." 1У 1922 р. згаданий автор розрізняв, поряд з односторонніми, і багатосторонні (договірні) адміністративні акти, присвячуючи останнім цілий параграф у своїй праці "Нариси адміністративного права" (§ 15. Договірні засади в адміністративному праві)2.
Пізніше В.Л. Кобалевський, визначаючи публічно-правові договори, відносив їх до індивідуальних адміністративних актів. При цьому він писав: "їх (публічно-правові договори) не слід змішувати з такими відносинами, у яких волевиявлення іншої сторони є лише умовою дійсності адміністративного розпорядження, тобто одностороннього адміністративного акта. Такі акти отримали у .Іітературі назву "актів умов", actes conditions. Прикладами їх є акти призначення особи на посаду, необхідною умовою чинності яких є. зазвичай, виявлення згоди призначуваної особи тощо" 3.
У 60-ті роки минулого століття проблеми адміністративного договору досліджували Ц.А. Ямпольська і В.І. Новоселов4. У подальшому ця тема знаходить відображення у працях В.А. Юсупова, В.Д Рудашевського, Б.М. Лазарєва та деяких інших учених.