Отже, поняття адміністративною договору не є цілком новим у науці адміністративного права. Однак, на жаль, його місце і природа дотепер залишаються не до кінця з'ясованими.
Найбільш яскраве підтвердження цього знаходимо у російському підручнику з адміністративного права, який вийшов у 1997 р. (А.П. Альохін, А.А. Кармолицький, Ю.М. Козлов). Зокрема, на думку Ю.М. Козлова, "немає достатньо підстав вважати такі угоди реальною правовою формою реалізації виконавчої влади. Найбільш виразно вони виступають у ролі юридичних фактів особливого роду, що зумовлюють виникнення адміністративно-правових відносин"5.
96 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5
П Сучасні підходи до проблеми адміністративних договорів.
На сьогодні сформовано три основних підходи до означеної проблеми.
1. По-перше, договір розглядається як індивідуально-правовий акт, який не є джерелом права 6.
Однак сучасний досвід свідчить про деякі випадки нормативності договорів у сфері виконавчої влади. Так, 8 червня 1995 р. Верховна Рада України і Президент України (на той час глава виконавчої влади) уклали Конституційний договір про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування, який мав найвищу юридичну силу (законодавство України було чинним лише в тій частині, що йому не суперечило) і діяв до прийняття Конституції України 1996 року 7. Розділ другий цього договору визначав повноваження Верховної Ради України, розділ третій - Президента України, розділ четвертий - Кабінету Міністрів України. Правовий статус місцевих державних адміністрацій визначався у ст. 46 Конституційного договору.
Інший приклад: у діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади існує практика укладання договорів з об'єднаннями профспілок, підприємців і промисловців.
Зокрема, 6 вересня 1999 р. між урядом і Конфедерацією роботодавців України та профспілковими об'єднаннями України було укладено Генеральну угоду на 1999-2000 pp. 8 У розділі "Загальні положення" встановлено, що Угода поширюється на всіх суб'єктів незалежно від форми власності і господарювання, що свідчить про її нормативний характер. Мета прийняття Генеральної угоди - регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин та забезпечення конституційних прав і гарантій працівників і власників. Вона визначена як акт соціального партнерства, спрямований на досягнення злагоди у суспільстві.
Сторони об'єднали свої зусилля у таких напрямах: формування регулятивно-податкової політики щодо діяльності суб'єктів господарювання, яка б забезпечувала стабілізацію та розширення відтворення вітчизняного виробництва; сприяння прийняттю Податкового кодексу України, в якому б передбачалося зниження податкового навантаження на товаровиробників; вжиття заходів щодо прийняття Верховною Радою України нормативно-правових актів, спрямованих на зменшення ставки рефінансування Національним банком України; сприяння прийняттю: Закону України про державну підтримку малого підприємництва; Програми структурної перебудови економіки України на період 1999-2005 pp.; вжиття заходів до збалансування попи-
Ю.П. Битяк 97
ту та пропозиції робочої сили, підвищення ефективності використання наявних робочих місць та створешш системи нових робочих місць, збільшення мінімального розміру допомоги з безробіття та інших.
Наведене свідчить про те, що адміністративні договори можуть містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки, які охороняються державою, тобто можуть мати нормативний характер.
2. По-друге, в юридичній науці існують думки, що кожен договір містить у собі норми права особливого виду - локаїьні норми або мікронорми, тому всі види договорів є джерелами прива 9. Найбільш послідовно цей підхід відстоює Т.В. Кашаніна, яка вважає, що "у процесі укладання угод утворюються норми, але норми індивідуальні, тобто такі, які стосуються певних і точно визначених суб'єктів і розраховані на них" 10. Вона вказує на три рівні нормативності: а) загальнодержавний (на рівні держави); б) локальний (на рівні колективних суб'єктів права); в) індивідуальний (на рівні індивідів).
На наш погляд, засади теорії прана не дають підстав визнати нормативним, наприклад, договір між громадянином і Державною службою охорони МВС про охорону його майна або контракт про прийом на державну службу. Вважаємо, що договори у сфері виконавчої влади можуть мати і індивідуальний характер, тобто можуть не містити норм права.
3. По-третє, найбільш виваженою вбачається позиція, яка допускає існування нормативних договорів поряд з індивідуальними п.
Як зазначає російський дослідник А.В. Дьомін, "ідея виділення договорів нормативного характеру в наш час набуває подальшого розвитку, отримує нових прихильників". Зазначена обставина пов'язана з відродженням і закріпленням позицій "школи природного права" 12. Далі він стверджує, що "адміністративні договори наіічастіше мають нормативний характер, пояснюючи це їхньою публічно-правовою природою і функціональним призначенням".
Серед ознак нормативного договору А.В. Дьомін називає такі: по-перше, їхньою правовою базою є Конституція і чинне законодавство. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство; по-друге, в нормативному договорі однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому чим більше місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вища юридична силаї договору; по-третє, нормативні договори укладаються в публічних інтересах, їхня цільова направленість - це досягнення загального блага; по-четверте, нормативні договори містять правила поведінки не Ігільки і не стільки безпосередніх учасників договору, скільки інших колективних і індивідуальних суб'єктів. Нормативний договір, таким чином, не обмежується дією у
98 РОЗДІЛ II • ГЛАВА 5
системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження; по-п'яте, чисельність і невизначеність адресатів договірних норм; по-шосте, договірні норми завжди розраховані на тривалу дію і неодноразове застосування; по-сьоме, існує сувора формальна процедура укладання нормативних договорів і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов'язаних з і'х виконанням (Конституційний Суд, конституційні (уставні) суди суб'єктів федерації або спеціальні узгоджувальні процедури); по-восьме, неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов. Форс-мажорні норми тут не застосовуються; по-дев'яте, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких є комерційною таємницею, для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення.
Загалом можна констатувати, що встановлені вище ознаки є типовими для нормативних договорів, які укладають органи виконавчої влади.
Нормативно-обов'язковий характер адміністративно-правових договорів відзначає і Д.М. Бахрах. Він вказує, що є всі підстави вважати їх, поряд з адміністративними (односторонніми) актами, правовими актами виконавчої влади13. І це узгоджується з широким розумінням правових актів, що існувало у російській науці адміністративного права (А.І. Єлістратов). На наш погляд, така позиція є виваженою.
Таким чином, адміністративний договір - це правовий акт управління, що ухвалюється на підставі норм права двома (або більше) суб'єктами адміністративного права, один із яких обов'язково є органом виконавчої влади, може містити у собі загальнообов'язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретнії правовідносини між його учасниками (індивідуальний характер). Нормативні адміністративні договори є джерелами адміністративного права (у значенні зовнішньої форми права). Адміністративні договори можуть укладатися й органами місцевого самоврядування.
О Правотворче значення адміністративних договорів. Чимало вчених вказують на нравотворче значення адміністративного договору. Ще Н.Г. Александров відзначав наявність у реальному житті особливої категорії договорів, завдяки яким утворюються юридичні норми. На його думку, договір є джерелом права в тому разі, коли він зумовлює виникнення юридичної норми або групи юридичних норм силою, що створює право 14.
Ю.М. Козлов з цього приводу пише: "Адміністративні договори передують власне юридично-владшй управлінській діяльності. У разі їх укладання вони потребують владного волевиявлення компетентно-
Ю-П. Битяк 99
го органу виконавчої влади, а потім відповідного оформлення - прийняття нормативно-правового акта" 15.
Нормативні адміністративні договори є підставою для прийняття актів управління. Так, наприклад, з метою виконання рішення Ради регіонів при Президентові України від 11 лютого 1999 р. з питань соціально-економічної і суспільно-політичної ситуації в Україні голова Харківської обласної державної адміністрації видав 26 квітня 1999 р. розпорядження, яким були затверджені заходи з поглиблення координації зусиль і активізації взаємодії місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування16.
Указом Президента України Рада регіонів ліквідована і створена Національна рада з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування, яка є консульта-тивно-дорадчим органом при Президентові України17. Основними завданнями Національної ради є розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення, розроблення і внесення пропозицій щодо: стратегії забезпечення сталого розвитку та вдосконалення державного будівництва в Україні, узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування, раціональної побудови їх системи, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики; основних напрямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів; розвитку ресурсного, економічного і науково-технічного потенціалу; проектів актів законодавства, загальнодержавних програм економічного, соціального, науково-технічного, культурного розвитку України; забезпечення дотримання органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються розвитку регіонів і місцевого самоврядування, та низка інших питань.