Відсутність у Конституції прямої характеристики Кабінету Міністрів як "уряду" не заперечує прийнятності саме такої його політико-правової оцінки. Водночас, це не дозволяє використовувати термін "уряд" як другу офіційну назву Кабінету Міністрів, що було можливим за попереднім Основним Законом України.
По-друге, визнання Кабінету Міністрів "вищим органом у системі органів" передбачає виокремлення органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної соціальної системи.
Відповідно до тексту Конституції України система органів виконавчої влади охоплює, поряд з "вищим" органом, також "центральні" і "місцеві" органи виконавчої влади, про що найбільш чітко зафіксовано у частині першій ст. 120 Конституції. До центральних віднесені міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (статті 114, 117 Конституції), а до місцевих - місцеві державні адміністрації в областях і районах (ст. 118 Конституції).
По-третє, визначаючи Кабінет Міністрів як вищий орган в системі органів виконавчої влади, цілком враховується об'єктивна наявність так званого "дуалізму" виконавчої влади на рівні її вищих суб'єктів, тобто певної роздвоєності повноважень цієї гілки влади між Президентом України і Кабінетом Міністрів.
Ця властивість, як свідчить світова конституційна практика, є іманентною республіканській формі державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка, власне, й сприйнята чинною Конституцією України. Відповідно до такої моделі Президент України має значні компетенційні преференції (насамперед, кадрові та установчі) в сфері виконавчої влади. Але вони належать йому як главі держави, а не як "главі виконавчої влади".
Сучасна конституидйна теорія виходить з того, що за будь-якої форми державного правління пост президента не можна цілком іден-
В.Б. Аеер 'янов 259
тифікувати з якоюсь однією - зокрема виконавчою - гілкою влади. Хоча Президент України і є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто в певному розумінні її "суб'єктом"), проте структурно не належить до системи органів виконавчої влади. Маючи титул "глави держави", він не є "органом виконавчої влади".
Виходячи зі сказаного, не буде категорично помилковим використовувати визначення Кабінету Міністрів України скороченою формулою - "вищий орган виконавчої влади". Щоправда, зобов'язковим розумінням того, що взагалі серед "суб'єктів" виконавчої влади вищий щабель посідає все ж таки не уряд, а Президент України, який, зокрема, вправі скасовувати акти уряду.
Не менш суттєве значення має конституційне закріплення становища Кабінету Міністрів у відносинах з тими органами державної влади, які за своїм правовим статусом мають найбільший вплив на організацію і діяльність Кабінету Міністрів, а саме з Президентом України і Верховною Радою (частина друга ст. 113 Конституції).
Зокрема, "відповідальність" Кабінету Міністрів перед Президентом України має, згідно з усталеною термінологією, політичний характер, бо зводиться до можливостей Президента достроково на власний розсуд припинити повноваження як у цілому Кабінету Міністрів, так і окремих його членів. Слід мати на увазі, що використання інституту відповідальності є, так би мовити, найрадикальнішим важелем впливу на уряд з боку Президента. Розумне використання цього важеля не можливе без належного поточного контролю за діяльністю уряду.
Тому важливо наголосити, що хоч в аналізованій статті прямо не фіксується стан "підконтрольності" чи "підзвітності" Кабінету Міністрів Президенту України, доцільність реального існування цього стану органічно випливає як із загального характеру співвідношення Президента й уряду в умовах президентсько-парламентської республіки, так і з конкретних конституційних приписів (див. статті 102, 106, 116 Конституції). До того ж, майже прямою вказівкою на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента України скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції), а також повноваження Ради національної безпеки й оборони України, яку очолює Президент України, щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої влади, в тому числі Кабінету Міністрів, у сфері національної безпеки й оборони.
З аналогічними міркуваннями щодо ширшого тлумачення використаних у конституційному тексті дефініцій слід оцінювати закріплення "підконтрольності" і "підзвітності" Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою. Оскільки поряд зі справді контрольними і звітувальними повноваженнями Верховної Ради Ук-
260 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 2
раїни щодо уряду, передбаченими у ст. 85 Конституції, ст. 87 прямо закріплює політичну відповідальність Кабінету Міністрів України перед парламентсім: прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що згідно зі ст. 115 Конституції має наслідком його відставку.
Отже, є підстави зробити шсновок, що чинною Конституцією стан відповідальності, Ігідконтрс льності та підзвітності в тій чи іншій мірі, прямо або опосередковано передбачений у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з Президентом України, так і з Верховною Радою.
П Склад Кабінету Міністрів, його формування і зміна. За Конституцією (ст. 114) до складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міні-стри, міністри.
Даний перелік посад є вичерпним. Це означає, що до складу Кабінету Міністрів не може бути включена особа, яка не посідає одну із зазначених посад, як це передбачалось попередньою Конституцією України та Конституційним договором від 8 червня 1995 р.
Зокрема, це стосується керівників інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади, наприклад голів державних комітетів України. Вони можуть входити до складу Кабінету Міністрів лише за умови призначення їх на посаду міністра. Причому не виключається можливість призначення на цю посаду керівника будь-якого цеюрального органу виконавчої влади або навіть особи, що взагалі не очолює жодний орган, тобто так званого "міністра без портфеля".
Щодо Прем'єр-міністра України встановлено, що він призначається Президентом України за згодою Верховної Ради.
Оскільки Конституцією не визначені конкретні строки внесення та розгляду на предмет надання згоди на призначення кандидатури Прем'єр-міністра, у законодавчій регламентації відповідних процедур потрібно виходити із загального строку у шістдесят днів, встановленого ст. 115 Конституції, яким обмежується період формування нового уряду після підставки попереднього.
Слід зазначити, що конституційне неврегульованими залишились питання про внесення наступних кандидатур на посаду Прем'єр-міністра, а також порядок вирішення можливих при цьому розбіжностей між Презадентом України і Верховною Радою.
Саме ця обставина дає можливість максимально обґрунтовано і гнучко регламентувати ці питання в Законі про Кабінет Міністрів України. Зокрема, буквальному тлумаченню відповідних конституційних приписів аж ніяк не суперечить імовірність того, що за пев-
В.Б. Авер'янов 261
них умов пропозиція кандидатури на посаду Прем'єр-міністра може виходити, наприклад, від політичної більшості у парламенті. Головне, щоб подібні процедури сприяли встановленню гармонійного балансу між гілками влади і політичними силами з урахуванням особливостей вітчизняної моделі державного правління.
Найважливішою особливістю правового статусу Прем'єр-міністра України є те, що він керує роботою Кабінету Міністрів. Інакше кажучи, він визначається керівником (тобто гаавою) Кабінету Міністрів як колегіального органу. Відповідно всі іншії його члени перебувають у становищі підлеглих щодо Прем'єр-мпгісггра. Він головує на засіданнях Кабінету Міністрів, всіупає від імені уряду в зносини з іншими державними органами, а також з урядами зарубіжних держав, підписує акти Кабінету Міністрів, визначає і розподіляє повноваження між Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем^)-міністрами та міністрами, координує й контролює їх діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності, крім звільнення з посади, до членів Кабінету Міністрів, виконує інші обов'язки щодо орі-анізації роботи уряду та його апарату.
Важливою ознакою правового статусу Кабінету Міністрів Конституція України визначає (ст. 115) обов'язковість складання його повноважень перед новообраним Президентом України. Це необхідно для того, щоб новообраний Президе:нт мав можливість виконати передбачені ст. 114 Конституції прерогативи щодо призначення Прем'єр-міністра України, а також інших членів уряд;? на строк своїх повноважень. Звідси ж випливає сувора співвіднесеність строку повноважень Кабінету Міністрів зі строком повноважень Президента України. Кабінет Міністрів утворюється на термін, яізш не може перевищувати строк повноважень Президента України, тобто п'ять років (ст. 103 Конституції).
Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів мають достроковий характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки, яка можлива як за власною ініціативою (добровільна), так і за ініціативою Президента України чи Верховної Ради (вимушена). В усіх випадках про відставку заявляється Президентові України.
Право на добровільну відставку мають як окремі члени уряду, так і Кабінет Міністрів у цілому. В останньому це право може бути реалізовано шляхом персональних заяв про відставку від усіх членів уряду або через заяву про відставку одного Прем'єр-міністра.