До речі, в пропозиціях Президента України від 13 лютого 2002 р. до законопроекту "Про Кабінет Міністрів України" пропонується, щоб Програма діяльності Кабінету Мністрів спрямовувалась на реалізацію передвиборної програми Президента. На нашу думку, це є неприпустимим, оскільки глава держави та уряд можуть належати до протилежних політичних сил. Крім того, передвиборна програма Президента - це питання передвиборної тактики кандидата в Президенти, і тим більше є неможливим зв'язувати таким документом Кабінет Міністрів.
О Відносини уряду з іншими керівними органами держави. Важливим для розуміння правового статусу Кабінету Міністрів є визначення становища уряду у відносинах з Президентом і Верховною Радою України.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Зокрема, "відповідальність" Кабінету Міністрів перед Президентом України має політичним характер, тобто зводиться до можливостей Президента України достроково припинити повноваження як усього Кабінету Міністрів, так і його окремих членів. Ознакою підконтрольності уряду Президентові є також право глави держави скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції України).
Відносини Кабінету Міністрів з Верховною Радою визначаються низкою повноважень парламенту, зокрема щодо наданая згоди на призначення Прем'єр-міністра, схвалення Програми діяльності Кабінету
270
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
Міністрів, бюджетних питань тощо. Поряд із контрольними повноваженнями Верховної Ради України щодо уряду ст. 87 Конституції України прямо закріплює відповідальність уряду перед парламентом. Зокрема, прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів України згідно зі ст. 115 Конституції має наслідком його відставку.
Отже, незважаючи на загальну норму ст. 113 Конституції України, можна зробити висновок, що стан "відповідальності", "підкон-трольності" і "підзвітності" іншими нормами Конституції передбачено у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з Президентом України, так і з Верховною Радою України.
При цьому набагато важливішою є проблема звітування Кабінету Міністрів перед Верховною Радою.
Більшість науковців та політиків вважають, що обов'язок уряду звітувати перед парламентом не відповідає межам підзвітності і підконтрольності, встановленим Конституцією України, саме тому відповідні положення були виключені з проекту Закону "Про Кабінет Міністрів України". На нашу думку, періодичне, наприклад один раз на рік, звітування Кабінету Міністрів України про свою діяльність, у тому числі про реалізацію Програми уряду, лише сприяло б об'єктивній оцінці роботи уряду. Крім того, це цілком абсолютно відповідало б загальновизнаній світовій практиці здійснення парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади. І в цьому випадку було б цілком закономірно, що у разі незадовільної оцінки діяльності уряду доцільно ставити питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, як це відбулося навесні 2001 р. після звіту уряду України.
Щодо строку повноважень уряду слід зазначити, що положення частини першої ст. 115 Конституції України стосовно обов'язковості складання повноважень Кабінету Міністрів перед новообраним Президентом, не відповідають європейській практиці. У багатьох країнах (у тому числі з наїгівпрезидентською формою правління) строк повноважень уряду пов'язується зі строком повноважень парламенту (або взагалі не визначається), оскільки саме парламентська більшість справляє вирішальний вплив на персональний склад уряду та його підтримку в законодавчому органі.
Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів та його окремих членів мають достроковий характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки, яка можлива як за власною ініціативою, так і за ініціативою глави держави чи парламенту. В усіх випадках про відставку заявляється Президентові України.
Припинення повноважень окремих членів Кабінету Міністрів
I.E. Коліушко 271
можливе внаслідок звільнення ї'х з посад Президентом України за його власною ініціативою, хоч і тут не виключається будь-яке ініціювання з боку Прем'єр-міністра. До речі, проект закону "Про Кабінет Міністрів України" передбачає обов'язок мотивування Президентом України свого рішення про звільнення окремих членів уряду.
На практиці виникало питання щодо оскарження рішень Президента про припинення повноважень окремих членів уряду. На нашу думку, оскільки члени уряду є політичним діячами, а не державними службовцями, то такий акт глави держави оскаржувати неможливо, адже він є результатом політичного волевиявлення глави держави і може прийматись на його вільний розсуд. Єдиним елементом такого акта Президента, який, очевидно, може бути оскаржений у судовому порядку, є лише мотивувальна частина рішення. Можна припустити, що звільнений член уряду не погоджуватиметься з оцінкою його діяльності, наприклад у разі звільнення з формулюванням "у зв'язку з незадовільною роботою".
Проблемною може бути ситуація, пов'язана з одночасним (хоча не обов'язково одномоментним) припиненням повноважень більше ніж однієї третини членів уряду. Конституція в даному випадку не передбачає ніяких правових наслідків, хоча фактично це веде до "паралізування" роботи уряду, оскільки він у такому разі не може приймати рішень.
Крім того, якщо уряд було сформовано на коаліційних засадах, необхідно було б забезпечити права всіх членів уряду, в тому числі і тих, які представляють меншість у цій коаліції. Така меншість, у разі ігнорування її прав, може прийняти рішення про вихід з уряду, і якщо їх кількість становитиме більше однієї третини від загального складу членів уряду, це призведе до припинення повноважень всього уряду.
Взагалі, визначаючи сучасне становище Кабінету Міністрів України в системі органів державної влади та враховуючи існуючу політичну ситуацію - "слабкий" парламент при "сильному" президентові - можна зазначити, що конституційна модель організації виконавчої влади та статус уряду дещо деформовані. Фактично сьогодні Кабінет Міністрів є також "слабким" і залежним від президентської влади (і що ще гірше - від президентської "бюрократії", тобто апарату, що обслуговує президента).
Попри все, враховуючи головне завдання Кабінету Міністрів вироблення й реалізація державної політики, його функції і повноваження повинні випливати з цього завдання. Ключові функції і повноваження уряду визначені у ст. 116 Конституції України. В багатьох законах також йдеться про повноваження Кабінету Міністрів. І в принципі більшість повноважень органів виконавчої влади, принаймні ви-
272 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА З
щого і центрального рівня, повинні покладатися саме на Кабінет Міністрів. Адже, по-перше, уряд є відповідальним за виконання цих законів та за функціонування всієї системи органів виконавчої влади; по-друге, згадка в законах конкрігтних назв центральних та інших органів виконавчої влади призводить до ускладнень у правозастосу-ванні, оскільки реорганізація є постійним процесом у системі органів виконавчої влади.
Якщо ж якесь питання є надто "дрібним" для розгляду його Кабінетом Міністрів, або однозначно "спеціалізованим", уряд повинен мати можливість делегувати таке повноваження будь-якому іншому органу виконавчої влади, що і передбачено законопроектом "Про Кабінет Міністрів України".
Про актуальність проблеми делегування свідчить той факт, що вже сьогодні Кабінет Міністрів України, без належних правових підстав, розпочав практику делегування своїх повноважень. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 р. №375 урядом делеговано Міністерству охорони здоров'я України повноваження на затвердження нормативно-правового акта, зокрема Переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов'язковим профілактичним щепленням.
Необхідно підкреслити, що Конституція України обмежує вплив актів Президента України на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів лише "функціями" уряду. Винятковий пріоритет наділення Кабінету Міністрів іншими повноваженнями Конституція України зберігає лише та законами (частина друга ст. 120 Конституції України). Це правило підтверджується і більш загальним конституційним приписом: "Органи державної влади... зобов'язані діяти лише... в межах повноважень..., що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга ст. 19 Конституції). До речі, як обгрунтовано зазначають науковці, з точки зору юридичної техніки регламентації компетенції будь-якого органу виконавчої влади фактична грань між фіксацією його функцій, з одного боку, та повноважень - з другого, дуже відносна, хоча у теоретичному аспекті є загальновизнаною 2.
Окремо дощльно розглянути проблему делегування законодавчих нормотворчих повноважень урядові. У деяких європейських країнах (Велика Британія, Франція, Італія, Іспанія, Бельгія) практикується делегування парламентом уряду права самостійно приймати нормативні акти, які мають силу законів3. У деяких країнах така практика передбачається на випадок введення надзвичайного стану, але в багатьох країнах ця можливість допускається і в звичайний, мирний, час, тому що це ефективно. Уряд, як невелика кількість поінформованих людей, може ефективніше, швидше і якісніїпе прий-
I.E. Коліушко 273
мати рішення. Але механізм делегування використовується в тих країнах, де парламент довіряє урядові, і переконаний, що повноваження будуть використовуватися в інтересах суспільства.
На жаль, українська практика прийняття урядом протягом шести місяціву 1992 - 1993 pp. декретів, які мали силу законів, фактично отримала фіаско. По-перше, окремі декрети виявилися відверто лобістськими. По-друге, більшість декретів можна назвати волюнтаристськими з точки зору юридичної техніки. Тому, очевидно, український парламент не повернеться до делегування законодавчих повноважень.