Вільний розсуд був своєрідним звільненням адміністрації в певних випадках від залежності від закону, а відтак - від контролю адміністративного судочинства.
У сучасних наукових дослідженнях інститут вільного розсуду трактується вченими як адміністративний розсуд. Він має місце тоді,
Г.Й. Ткач 281
коли адміністрація для розв'язання правової ситуації може вибирати з кількох варіантів рішень, коли норма права одночасно не визначає в однаковий спосіб правового наслідку, а лише уповноважує адміністративний орган (посадову особу) зробити свій вибір. Розсуд може проявлятися в тому, що адміністрація мусить вирішити, чи можна даний спосіб взагалі застосовувати або який з них вибрати.
П Види адміністративного розсуду. Оскільки адміністративний розсуд нерозривно пов'язаний з виконанням органами виконавчої влади покладених на них завдань і повноважень, то завдяки їх розмаїттю, а також різновидам адміністративної діяльності існують кілька видів адміністративного розсуду.
Перший вид пов'язаний із ситуацією, коли норма матеріального права, встановлюючи можливі варіанти рішень, залишає на розсуд органу (посадової особи) вибір одного з цих варіантів.
Наприклад, вибір одного з передбачених санкцією правової норми заходів впливу на особу, яка скоїла адміністративне правопорушення. В цьому випадку розсуд може проявлятись як в оцінці юридичного факту, так і у виборі одного з видів стягнень. Але в останньому розсуд обмежується санкцією, передбаченою відповідною нормою. На вибір стягнення впливають результати оцінки юридичного факту, особи правопорушника та інших обставин справи. Слід наголосити, що стосовно даного виду адміністративної діяльності можливість органу влади вдаватись до адміністративного розсуду дуже обмежена.
Другий вид адміністративного розсуду має місце тоді, коли норма права уповноважує орган або посадову особу діяти на свій розсуд при реалізації своїх власних повноважень.
Наприклад, коли йдеться про повноваження органів з надання громадянам певних суб'єктивних прав. Так, законодавець у п. 9 "б" ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" уповноважує виконавчі комітети місцевих рад на надання неповнолітнім, студентам, пенсіонерам права на безкоштовне і пільгове користування об'єктами культури, фізкультури і спорту. Вони також мають право встановлювати громадянам пільги при платі за утримання дітей у школах-інтернатах, за харчування дітей-сиріт у школах, надавати допомогу певним категоріям громадян. У перелічених ситуаціях настання вказаних правових наслідків не пов'язується з конкретними умовами, чітко визначеними правовою нормою. Остаточне рішення залежить від органу самоврядування, хоча воно також не повинно виходити за межі його компетенції та повноважень.
Використовуючи в такому випадку свої дискреційні повноваження, орган самоврядування не повинен допускати помилок при констатації факту, тлумачення ситуації, яка склалась. Якщо орган, приймаю-
282
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 4
чи рішення, допускається фактичної помилки або ігнорує загальнообов'язкові принципи і цінності, це означає, що він погано використовує свої дискреційні повноваження і свідчить про рівень дотримання законності.
Третій вид адміністративного розсуду пов'язаний з оцінкою публічного інтересу та адміністративною інтерпретацією оціночних понять, таких, як наприклад, "доцільність", "необхідність", "з важливих підстав".
У принципі кожен припис містить у собі якусь частку вільного розсуду. Використання в законі виразів "орган може", "дбає", "забезпечує", "веде діяльність", "запобігає" є досить частим.
Як приклад, можна звернутись до дисциплінарних приписів державної служби, :зокрема до стягнень за порушення службових обов'язків (ст. 14 Закону України "Про державну службу"). Відомо, що стягнень є декілька, процедура їх накладення - різна, а також є декілька способів захисту. Та нормативний припис вказує лише на порушення обов'язків, а інших елементів матеріального права не вказує. Інтерпретатором їх проявів, реалізатором поміщених в них повноважень є адміністрація (посадова особа). Презюмусться, що вона діятиме в спосіб, який відповідає очікуванню суспільства і прагненню адміністрації.
Власне в таких випадках йдеться про надання органу (посадовій особі) повноваження для вільної оцінки інтересів чи тлумачення поняття та прийняття рішення згідно з такою оцінкою публічного інтересу (тлумачення поняття). Схожими повноваженнями можна вважати також ті, якими органи виконавчої влади наділяються поза адміністративним процесом. Вони закріплені в нормах права, які чітко не окреслюють або окреслюють недостатшо чітко форми діяльності, завдання, норми, що залишають за органом право приймати рішення щодо принципів, мети діяльності або приписи утриматись від дії.
Ще один вид адміністративного розсуду випливає з матеріальних норм права, що їх органи виконавчої влади (адміністрації) конкретизують не в формі адміністративного рішення, а в формі організаційної чи матеріально-технічної діяльності. Така діяльність врегульована правом лише в своїй основі.
Цей вид діяльності пов'язаний з найширшим застосуванням адміністративного розсуду. В сучасних правових державах засадни-чим джерелом дискреційних повноважень публічної адміністрації є норми права, які встановлюють публічні завдання для адміністративних органів, що виконуються за допомогою матеріально-технічної або сусшльно-срганізаційної діяльності. Спостерігається тенденція до їх розширення. Це свідчить про те, що органи публічної адміністрації не пропускають жодної нагоди розширити свої дис-
Г. Й. Ткач 283
креційні повноваження, щоб використати їх для найефективнішого впливу на громадян.
Виникає логічне запитання: як здійснюється захист прав та свобод громадян, порушених актами, прийнятими на основі адміністративного розсуду при реалізації дискреційних повноважень?
Ця справа досить непроста, осііиьки часто відсутні процедурні приписи, які регулювали б різного веду адміністративні провадження, що обмежує можливості суду контролювати законність порядку проходження через адміністративний орган справи до видання адміністративного акта, причини відмови у виданні акта, набуття чинності акта тощо. В таких випадках відсутня нормативно-процедурна підстава оцінки добросовісної та законної діяльності орішту в конкретному випадку.
Однак, незважаючи на цю складність, громадянин, якому адресовано таке рішення, має право на справедливий розгляд справи з точки зору відповідності адресованого йому рішення всім загальнообов'язковим правовим приписам, а також :5акршленим у Конституції та законах принципам і цінностям. Такий розгляд у європейських країнах здійснює адміністративний суд.
В Україні ця категорія справ нині підвідомча ^дам загальної юрисдикції. Суд, розглядаючи справу, повинен найпе]рше перевірити, чи не вийшов орган влади за межі вільного розсуду. При цьому вказувати не тільки на хиби у встановленні фактичного стану та його оцінці, або на випадки обмежень процесуальних прав сторін та інших учасників провадження, а також звертати увагу на те, що орган, який приймав рішення, мав цілі інші, ніж закладені в загальнообов'язковому праві, що обійшов засади, закріплені в Конституції, що зміст рішення базується на інших цінностях, ніж закріплені в Конституції.
Важливо також звернути увагу на те, чи не інтерпретує орган, який прийняв рішення адміністративного розсуду під кутом зору поточної політики, економічних поглядів (наприклад, наслідків для бюджету держави), певних суспільних груп, ідеології або світогляду.
Підсумовуючи, можна сказати, що в демократичній, правовій державі взагалі не може йтися про будь-який вільний розсуд, не пов'язаний з правом, і про неконтро.Іьовану діяльність адміністрації. Навіть у тих випадках, коли норма права наділяє орган влади певною свободою в прийнятті рішень, орган у межах цієї свободи є зв'язаним загальнообов'язковим правом, всіма закріпленими в ньому принципами і цінностями.
Література (до гл. 4)
1. Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. - М., 1954. - С. 134-136.
284
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 5
2. Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. - М., 1979. - С. 51-53.
3. Бребан Г. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988.-С. 192.
4. Зілпер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - К.: Основа, 1996.-С. 243.
5. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972. - С. 94.
6. Чечот Д.М. Административная юстиция. - Л., 1973.
7. Барак А. Судейское усмотрение /Пер. с англ. - М.: Изд-во "Норма", 1999.-С. 13.
8. Лунев А.Е., Студеникин С.С., Ямпольская Ц.А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. - М., 1948. - С. 63.
9. Дубовщкш В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. - Минск: Наука и техника, 1984. - С. 52, 55.
10. СтаросъцякЕ. Правовые формы административной деятельности. -М., 1959.-С. 185.
Глава 5. Правові акти управління як провідна форма
реалізації повноважень органів виконавчої влади
Рішення органів виконавчої влади набирають юридичної сили внаслідок оформлення їх у вигляді правових актів управління. Фактично правовий акт управління являє собою юридичне вираження державно-управлінського рішення і є провідною формою реалізації повноважень органів виконавчої влади. Адже в ході підготовки і видання зазначених актів виконавчі органи (посадові особи) вирішують ті чи інші - загальні чи індивідуальні - питання управлінської діяльності, які перебувають у сфері відання, тобто в межах компетенції відповідних органів.