Дослідження проблематики державно-управлінських рішень (далі - управлінські рішення), а відповідно, і правових актів управління на сучасному етапі становлення державності України має отримати новий імпульс у зв'язку з суттєвими перетвореннями в економічній, політичній та соціальній сферах життєдіяльності суспільства. Адже у змісті цих рішень знаходять своє відображення різноманітні інструменти управління суспільством (політика, право, мораль тощо), і ефективність впливу таких рішень на свідомість та поведінку членів суспільства значною мірою залежить від правильного поєднання в конкретних умовах політичних настанов з правовими нормами та іншими соціальне значущими приписами.
У будь-якому випадку безліч управлінських рішень сьогодні ви-
ff.B. Александрова 285
магає їх систематизації, виділення певних видів та форм, розробки відповідної теорії та методики їх підготовки та прийняття згідно з Іюмпетенцією певних органів виконавчої влади та процесуальних механізмів їх реалізації. Адже зі збільшенням масштабів і завдань управлінської діяльності, зростає значення питань, які вирішуються саме через правові акти управління, підвищується значення їх оперативного прийняття, негативний ефект несвоєчасних або дефектних актів, коли помилка у вирішенні одного, здавалося б, не дуже значного питання може дуже дорого коштувати суспільству. Отже, цілком очевидною є потреба вирішення конкретних питань, що стосуються:
• функцій підготовки та прийняття управлінського рішення;
• ролі та правового значення управлінського рішення в процесі державного управління;
• особливостей механізму реалізації державно-управлінських рішень та відповідальності за їх прийняття;
• виявлення характерних особливостей правових актів управління, їх юридичної природи, класифікації за різними критеріями;
• обгрунтування підстав для прийняття певних видів актів відповідними суб'єктами правотворчої та правозастосовчої діяльності.
Звичайно, досить ґрунтовні теоретичні розробки проблематики управлінських рішень та правових актів управління, які були здійснені вітчизняними вченими-адміністративістами у 70-80-ті роки минулого століття, зберігають певне значення та залишаються актуальними, особливо в частині розгляду природи управлінських рішень та актів управління, їх юридичного значення, критеріїв класифікації, умов ефективності, етапів підготовки, прийняття рішень тощо. Разом з тим за сучасних умов відбуваються значні перетворення і у змісті діяльності органів виконавчої влади, і у формах її правового регулювання, зокрема стосовно питань прийняття та реалізації управлінських рішень.
Значну роль відіграють також загальнотеоретичні дослідження проблем правових актів, правотворчості, правозастосування, нормативності права тощо. Але в загальній теорії права відсутні визначення таких понять, як вид і форма державної діяльності, правовий акт, адміністративний акт тощо. Все це також зумовлює необхідність детальнішого дослідження правових актів управління як форми управлінської діяльності.
П Акти управління як результат правотворчої і правозастосовчої діяльності. Як відомо, за своїм змістом правові форми управління поділяються на правотворчу та правозастосовчу форми.
286
РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 5
Правотворча форма виражає діяльність суб'єктів управління, спрямовану на вироблення нових правових норм, і'х удосконалення, зміну чи скасування. Результатом правотворчої діяльності є прийняття нормативних актів органами виконавчої влади. В них містяться новоутворені адміністративні норми, які регулюють типові управлінські правовідносини. Саме в правових актах управління вирішуються багато питань деталізації й конкретизації загальних правових норм, які містяться в актах законодавчих (представницьких) органів державної влади. Однак слід мати на увазі, що під лравотворчою формою управлінської діяльності розуміють не лише сам правовий акт як зовнішнє вираження, а й увесь процес його підготовки та прийняття.
В умовах проведення адміністративної реформи в Україні значно зростає значення "технології" підготовки та прийняття проектів правових актів управління, що можз бути визначено як адміністративна правотворчість.
"Технологія" правотворчості - багатопланове поняття. Це:
• порядок (етапи) ІгідготовІаІ проектів і визначення видів правових актів, які приймаються правотворчим органом;
• науково-інформаційне забезпечення процесу розробки і прийняття проектів, організаі(ія компетентної експертизи рішень, які проегауються;
• розробка найбільш доцільних правил нормотворчої техніки;
• правила прийняття проекгів, їх офіційного оприлюднення. По суті, йдеться про пред'явлення певних вимог, у тому числі і
юридично-технічного характеру, до підготовки, оформлення та прийняття проектів нормативних акгів, що необхідно для забезпечення юридичної культури правотвортасті, високої якості правових актів, які видаються. Адже необхідно забезпечити відповідність нормативного регулювання вимогам сусігільного розвитку, закласти реальну можливість реалізації приписів правового акта, який проектується,
тощо
Розробка проекгів нормативних акгів - складна та кропітка робота. Світова практика свідчить, що уважна підготовка та прийняття кожного правотворчого рішення вимагають збору необхідних підготовчих матеріалів, проведення соціологічних та інших досліджень, аналізу ефективності очікуваного регулювання. Необхідно дати розробникам проекту час для того, щоб знайти та проаналізувати чинні в державі акти з відповідного питання, зарубіжне законодавство, відшліфувати формулювання майбутніх норм, провести широке та кваліфіковане їх обговорення.
Адже, як свідчить практика, чимало недоліків сучасної право-творчої діяльності багато в чому обумовлені невиправданою
Н.В. Александрова 287
поспішністю підготовки та прийняти нормативних рішень. Значна кількість недоліків правотворчості пояснюється відсутністю достатнього досвіду підготовки нормативних актів, кваліфікованих кадрів, а також необхідної теоретичної бази. Серед цих недоліків - безсистемність, хаотичний розвиток законодавства, відсутність науково обгрунтованої системи правових актів управління, протиріччя і неузгодженості всередині нормативно-правового масиву суб'єктів правотворчості 2.
Актуальною є проблема співвіднесення права певного органу приймати управлінські рішення з механізмом їх реалізації, що включає заходи відповідальності, організаційні заходи, контроль за виконанням цих рішень.
Ще один важливий недолік адміністративної правотворчості сьогодення - прийняття управлінських рішень, які не відповідають вимогам Конституції України, законів та Інших правових актів або прямо суперечать їхнім нормам.
Іншою правовою формою здійснення виконавчої влади є правоза-стосовча форма, за допомогою якої вирішуються конкретні управлінські питання. Вона полягає у ниданні індивідуальних актів управління - рішень, які стосуються окремих суб'єктів - юридичних осіб та громадян. Індивідуальні акти управління мають яскраво виражений правозастосовчий характер, будучи за своєю юридичною природою розпорядчими актами.
їх існування обумовлюється вліідно-організаіщиаш характером державного управління, необхідністю повсякденного і безперервного здійснення різноманітних управлінських функцій, оперативного вирішення поточних справ. Вони є юридичними фактами, які зумовлюють виникнення, зміну або припинення конкретних адміністративно-правових відносин.
Правове регулювання управлінської діяльності за допомогою нормативних актів управління обов'язково повинне доповнюватися індивідуальним (ненормативним) регулюванням, що здійснюється через застосування правових норм, спрямованих на уточнення правового становища і зв'язків учасників управлінського процесу в конкретній реальній ситуації шляхом конкретизації встановлених правовою нормою прав і обов'язків суб'єктів. Відповідно, вираженням результату дій суб'єкта управління із застосування правових норм є акт застосування цих норм.
Доречно нагадати, що стадії прийняття рішення у справі та оформлення цього рішення у вигляді акта застосування є основними У процесі застосування адміністративно-правових норм. На жаль, характеристикам цих стадій в адмішстративно-правовій літературі
288 РОЗДІЛ VI • ГЛАВА 5
приділено небагато уваги, незважаючи на те, що саме вони відіграють значну роль в організації державного управління.
О Нормативні та індивідуальні акти управління. Проблема визначення на законодавчому рівні відмінності нормативного акта від ненормативного також є однією з центральних у проблематиці правових актів управління. Відмінність у цих актах слід шукати в наявності чи відсутності в них норм права.
Теорією адміністративного права встановлено більш-менш чітке поняття нормативного правового акта управління. Наприклад: "це акт компетентного, наділеного державно-владними повноваженнями органу державної виконавчої влади, виданий у встановленому законом порядку і формі, який містить у собі норми права. Будучи актом пра-вотворчості, він спрямований на створення, зміну чи припинення правових норм, тобто встановлених компетентними органами і охороню-ваних примусовою силою держави правил поведінки, розрахований на невизначений строк дії і на невизначене коло осіб, на багаторазове використання зі збереженням дії норм незалежно від їх виконання" 3.
В українському чинному законодавстві поняття нормативно-правового акта та індивідуального (ненормативного) правового акта визначено тільки в підзаконних актах 4.