Хоч існує проект Закону України "Про нормативно-правові акти", відповідно до якого' "нормативно-правовим актом вважається офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженим на це суб'єктом у визначеній законом формі та за встановленою законом процедурою, який спрямований на встановлення загальнообов'язкових прав і обов'язків для неозначеного кола суб'єктів та розрахований на тривале, багаторазове застосування до передбачених ним життєвих ситуацій" 5. Очевидно, що визначення, запропоноване у цьому проекті, відповідає загальновизнаному теоретичному тлумаченню нормативного акта управління.
Водночас визначення індивідуального акта управління у законопроекті відсутнє.
Цьому питанню не дуже багато приділяють уваги як на науковому рівні, так і в законодавчому "полі". Проблемні питання, які потребують вирішення, в першу чергу зводяться до того, щоб суб'єкт, чиї інтереси вимагають втручання державної влади, точно знав, куди й до кого він повинен звернутись, які його права, процедури вирішення його питання й яким шляхом він може захистити своє право або інтерес при порушенні законності.
Необхідність законодавчого закріплення класифікації правових актів управління обумовлюється також значною кількістю документів та актів, відмінності між якими нерідко майже не визначаються.
.В. Александрова 289
Звідси виникають труднощі з вибором і'х предметів регулювання, визначенням юридичної сили, застосуванням та правовим захистом. Подолати ці труднощі можна за допомо гою чіткої характеристики документів та актів, з'ясування їх ознак та співвідношення між собою. Кроком уперед була б офіційна класифікація правових актів у Законі "Про нормативно-правові акти", що загалом сприяло б удосконаленню правової системи України.
Перелічені прогалини у правовому регулюванні - лише незначна частина проблем державно-управлінських рішень та правових актів управління, які потребують теоретичного з'ясування та чіткого врегулювання. Вирішення наведених проблем правотворчості та правозас-тосування у діяльності органів виконавчої влади слугуватиме більш ефективній організації виконавчої влади та швидшому перетворенню її на вагомий важіль реформування всієї правової системи.
Література (до гл. 5)
1. Див. докладніше: Проблеми правотворчества субьектов Российской Федеращш / Отв. ред. А.С. Пиголкин. - М.: "НОРМА", 1998. - С. 6.
2. Там само. - С. 3.
3. МицкевичА.В. АктьІ вьісших оргаиов советского государства. Юриди-ческая природа нормативних актов вьісших органов государственной власти й управлення СССР. - М.: "Юрид. лит.", 1967. - С. 13-30.
4. Див., напр.: Роз'яснення Президії Вищого арбітражного суду України від 26.01 .2000.
5. www.zakon.gov.ua.
Розділ VII
ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ
ВДОСКОНАЛЕНИЙ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Глава 1. Центральні органи виконавчої влади: основні напрями реформування
Сучасна адміністративна реформа в Україні розглядається не як новий перерозподіл владних повноважень чи чергова кадрово-структурна перестановка, а як концептуально осмислений перехід до нової "філософії" управління, що потребує проведення не часткових змін, а системного оновлення всього механізму функціонування виконавчої влади.
Головним носієм виконавчої влади є система органів виконавчої влади, які становлять так званий апарат державного управління (управлінський апарат). Сьогодні вимоги до ефективності роботи цього апарату значно Ігідвишуються у зв'язку з потребами прискорення здійснення адміністративної реформи.
Однак поки що життєво необхідні зміни в управлінському апараті відбуваються некомплексно, суперечливо, а іноді й стихійно. Як наслідок, він занадто повільно позбавляється вад минулого. Не послаблюється бюрократизм у роботі, корумпованість певної частини його посадових осіб, не зменшується розрив між соціальними очікуваннями від створення нових управлінських структур та невиправдано низькою віддачею вад їх діяльності.
З огляду на це апарат державного управління невідкладно потребує всебічної раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат на їх утримання у відповідність з вимогами забезпечення належних результатів його дальності. При цьому будь-які структурні реорганізації органів виконавчої влади повинні проводитись обов'язково за умов попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій і компетенції, форм і методів діяльності відповідних структур. Це потребує розробки та затвердження єдиного класифікатора функцій апарату державного управління, який повинен стати
В.Б. Авер 'янов 291
складовою частиною нормативної бази системи органів виконавчої влади.
Водночас дуже важливо пам'ятати, що будь-які скорочення чисельності працівників апарату або витрат на його утримання самі по собі не є обов'язковою ознакою реформування, а тим більше - оп-тимізації апарату. Більше того, будь-які скорочення в ньому повинні проводитись лише в тих ланках, у яких це сприятиме його кращій організації, або принаймні не погіршить результати його діяльності.
Найгострішою і найскладнішою проблемою реформування апарату державного управління є реалізація зазначених вимог стосовно організації та діяльності центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ).
292
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 1
До того ж слід додати, що конституційна легітимація згаданих вище рівнів органів виконавчої влади означає, що і'х наявність є обов'язковою для функціонування виконавчої влади в Україні.
Водночас зміст Конституції України, на наш погляд, аж ніяк не виключає можливості створення якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів. Адже Конституція не містить суворого визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади.
Натомість згідно ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються "організація і діяльність органів виконавчої влади" (п. 12). Відтак доречно припустити, що Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших (неосновних) рівнів на розсуд законодавця через прийняття відповідних законів.
Об'єктивну основу реформування на рівні ЦОВВ становлять потреби, по-перше, у припустимій мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо підприємницьких суб'єктів. По-друге, необхідно забезпечити стратегічну переорієнтацію діяльності органів виконавчої влади з суто адміністративнсі-розпорядчих функцій на надання приватним особам послуг, пов'язаних з юридичним оформленням цими органами умов, необхідних для належної реалізації або охорони прав і свобод громадян, включаючи видачу дозволів, свідоцтв, реєстрацію тощо.
Нарешті, дуже важливо зберегти за виконавчою владою, за умов скорочення або іншої трансформації сфери відповідальності ЦОВВ, достатні важелі управління соцігільно важливими процесами, коли це є необхідним та виправданим.
Керуючись наведеними позиціями, слід значно посилити увагу до визначення і запровадження основних напрямів подальшого реформування су*упності центральних органів виконавчої влади.
П Провідна роль міністерств. Зокрема, слід послідовно запроваджувати й оптимізувати таку 4ункціонально-компетенційну модель міністерств, яка б забезпечувала реальне утвердження їх провідної ролі серед ЦОВВ. Ця роль має виявлятися в тому, що:
• саме між міністерствами розподілені всі напрями урядової політики, по яких лише міністерства безпосередньо беруть участь у її формуванні і реалізації;
• лише міністерства мають право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти на підставі безпосередньо свого правового статусу, а не спеціального уповноваження у відповідних законах;
В.Б. Авер'яное 293
• лише міністерства можуть мати у своєму підпорядкуванні інші центральні органи;
• лише стосовно міністерств постала нагальна проблема чіткого розмежування функцій політичного керівництва й адміністрування (управління), або інакше - "політики" й "управління". Це розмежування повинне забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого - певну незалежність від політичної кон'юнктури і стабільність професійних кадрів управління.
Вирішення проблеми співвідношення "політики" й "управління" стосовно сфери виконавчої влади є цілком новим для українського державотворення і поки що не має належного відтворення в наукових дослідженнях та практичній діяльності державного апарату. Цим пояснюється необхідність приділити даній проблемі окрему увагу.
Нагадаємо, що конкретною спробою вирішення зазначеної проблеми в Україні стало запровадження інституту державних секретарів міністерств, посади яких булк введені Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні".
Як відомо, інститут державних секретарів або аналогічних за суттю посад у міністерствах існує в багатьох країнах світу, головним чином з парламентарною формою державного правління (як у республіках, так і в конституційних монархіях), наприклад у Великій Британії, Німеччині, Нідерландах, ,ЗанІЇ, Бельгії, Чехії, Угорщині, Польщі та інших.
Основні результати, які передбачається досягти шляхом введення посад державних секретарів міністерств в Україні, це:
• чітке відмежування функцій політичного від ({Іункцій адміністративного керівництва в сфері виконавчої влади;
• звільнення міністрів від поточної оперативної роботи з керівництвом апарату міністерства;