Глава 2. Запровадження в органах виконавчої влади політичних посад та їх правовий статус
Однією з радикальних новацій адміністративної реформи в Україні стало запровадження політичних посад у сфері виконавчої влади. Проте ґрунтовних наукових досліджень проблематики "державних політичних посад" у вітчизняній юридичній доктрині досі не існує.
Саме тому багато питань виникає і в практичній діяльності у
298 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 2
зв'язку із розмежуванням політичного та адміністративного керівництва у верхівці виконавчої влади.
Конституція України, Концепція адміністративної реформи в Україні, а також досвід європейських держав вимагають встановлення на законодавчому рівні, що посади членів Кабінету Міністрів мають статус "державних політичних посад" *. Це зумовлено насамперед політичним статусом Кабінету Міністрів як одного з керівних органів державної влади, головним завданням якого є формування та реалізація державної політики.
О Необхідність виокремлення державних політичних посад. В Україні донедавна з формально-правової точки зору статус членів уряду був не визначений, а за самоусвідомленням і сприйняттям інших члени Кабінету Міністрів залишалися державними службовцями, при цьому посада міністра була лише одним із щаблів у кар'єрі чиновника. Це пережиток радянських часів, коли інститут державної служби не визнавався на доктринальному рівні, рішення приймалися партійними органами, а уряд їх лише "озвучував" і виконував. Звичайно? це не відповідає сучасній ролі членів Кабінету Міністрів, які визначають долю держави так само, як Президент і Верховна Рада України. Тому члени уряду потребують належного забезпечення їхньої ініціативної діяльності і відповідальності, яка з цим пов'язана. І саме законодавче закріплення статусу членів уряду як державних політичних діячів повинно чітко окреслити їх покликання, відмінне від завдань державних службовців.
Для чітюго розуміння відмінності державних політичних посад від посад державних службовців, в першу чергу необхідно з'ясувати різницю між політичними та управлінськими рішеннями у виконавчій владі. Оскільки головним завданням уряду будь-якої країни в сучасному світі є формування державної політики, то першим постає питання - а що ж таке "державна політика".
Розуміння лоняття "державної політики" як правової категорії є неоднозначним. Але, як правило, під державною політикою розуміють позицію держави, напрям дії її органів з різних питань суспільного життя. При цьому законодавство вживає конструкцію "державна політика" у різних поєднаннях. Зокрема, відповідно до Конституції України, Кабінет Міністрів України "забезпечує здійснен-
* Державні політичні посади — це посади, що їх обіймають державні політичні діячі. Пропонується використовувати саме слово "діяч", щоб якомога чіткіше відрізнити політиків від державних службовців, адже перші повинні бути ініціативними і вільними у прийнятті політичних рішень, а другі — компетентними виконавцями цих рішень.
I.E. Коліушко 299
ня внутрішньої і зовнішньої політики", "забезпечує проведення фінансової, цінової... політики" тощо. Але найяскравіше про "політичність" органу, тобто формування ним державної політики, свідчить право такого органу приймати нормативно-правові акти, насамперед вищої юридичної сили, чи принаймні право ініціювати прийняття таких актів.
Отже, можна виокремити дві головні ознаки "державної політики": по-перше, - це джерело її походження, а саме - держава в особі уповноважених органів, у тому числі уряд; по-друге, - це обов'язковість дотримання політики всіма іншими суб'єктами державного механізму. Про "політичність" рішення можна казати лише тоді, коли є різні варіанти вирішення певного питання, і отже від волі суб'єкта та форми волевиявлення залежать остаточний варіант і його наслідки. Якщо ж дії суб'єкта регламентовані, тобто за певних умов він зобов'язаний прийняти лише одне конкретне рішення, то це звичайне управлінське рішення.
Різницю між політичним та управлінським рішенням найкраще проілюструвати, проаналізувавши процес їх прийняття. Прийняття політичного рішення зумовлене виникненням певної суспільної проблеми, що стосується, як правило, невизначеного кола осіб. Оскільки однозначного варіанта вирішення цієї проблеми не існує, то при прийнятті рішення головним критерієм виступає доцільність. Одним із варіантів політичних рішень є зміна правових норм, тобто зміна правил регулювання певних суспільних відносин.
Управлінське рішення починається з того, що існує завдання чиновника порівняти ситуацію цієї особи (групи осіб) з умовами, визначеними законодавством, і прийняти єдине можливе рішення. В даному разі критерій політичної доцільності має бути якщо не абсолютно виключений, то принаймні зведений до мінімуму.
Найвищий рівень державної політики в Україні - її "засади", -визначається парламентом, що пов'язано з повноваженнями Верховної Ради приймати закони. Президент України, як традиційно і в інших державах, відповідальний за формування державної політики у сфері зовнішніх зносин, оборони та державної безпеки. Але і президент, і парламент, будучи виразниками (носіями) політичної програми, підтриманої більшістю виборців, не мають механізмів реалізації державної політики в повному обсязі, з точністю до окремих деталей. Цю функцію здійснює, чи принаймні має здійснювати, виконавча влада, і насамперед уряд як вищий орган у системі виконавчої влади, оскільки саме він має забезпечити її реалізацію і несе політичну відповідальність за це.
Уряд має бути відповідальним за формування державної політи-
300
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 2
ки. В жодній державі не існує ташго, щоб питання державної політики, тобто напрямів розвитку суспільства, визначалися, наприклад, самостійно парламентом. Парламент просто не в змозі вирішувати такі питання. Наприклад, у Великій Британії самі депутати стверджують, що розробка законів взагалі не є функцією парламенту. Уряд зобов'язаний підготувати проект, а парламент, розглядаючи його, вирішує, відповідає цей проект інтересам суспільства чи ні, і тоді відповідно, - схвалює чи відхиляє. Така тенденція до більш пасивної ролі парламентів у законотворчому процесі спостерігається у багатьох країнах, і фактично є домінуючою в європейській практиці.
Загальна логіка політичного процесу полягає в тому, що на виборах відбувається боротьба за більшість у парламенті, аби сформувати уряд. Якщо уряд формується політичною партією чи коаліцією партій, які отримали більшість у парламенті, то він є виразником тієї політики, з якою та партія чи коаліція партій ішла на вибори та отримала підтримку більшості громадян. І уряд, що складається з найавторитетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії, пропонує парламенту кроки, які потрібно здійснити для реалізації їхньої політичної прогр;ши. Лише така політична модель є ефективною, і звичайно Україна також повинна прагнути до цієї гармонії у співвідношенні ролей парламенту та уряду. Однією з цеглин у побудові такої раціональної сисгеми влади є визнання політичного статусу членів уряду.
Через три ]юки після схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" було визнано, що "посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр'-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних".
При цьому необхідно зазначити, що, по-перше, даний акт глави держави є сумнівним з точки зору відповідності Конституції України, адже ним визначаються організація і порядок діяльності Кабінету Міністрів та мішстерств, а ці питання можуть регулюватися виключно законами України (п. 12 частини першої ст. 92 та частина друга ст. 120 Конституції України). А по-друге, суто формальне визначення політичного статусу членів уряду є тільки першим напівкроком вирішення проблеми.
Забезпечення статусу членів Кабінету Міністрів України як політичних діячів вимагає цілісного підходу, в тому числі і визначення належної ролі парламенту у формуванні уряду та кардинальної зміни підходу до персонального иідбору кандидатур у члени Кабінету
I.E. Коліушко 301
Міністрів. У цьому сенсі наукове опрацювання проблематики політичних посад у державних органах важко переоцінити.
Отже, специфіка статусу державних політичних посад проявляється у низці особливих ознак.
О Особливий характер державних політичних посад. Насамперед, це особливий порядок зайняття посад державшее політичних діячів, який регламентується Конституцією. Так, Презвдент і народні депутати України отримують владу безпосередньо від народу шляхом обрання на визначений строк, а члени Кабінету Міністрів України призначаються на посади Президентом, за активної участі у цьому процесі Верховної Ради. Парламент дає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра, яка є наслідком вираження політичної волі більшості Верховної Ради. Отже, це призначення має суто політичний характер. Глава уряду, реалізуючи гоштичну волю Президента і парламенту, формує персональний склад Кабінету Міністрів та вносить на розгляд Президенту відповідні кандидатури для призначення на посади.
Особливий і порядок припинення повноважень державних політичних діячів, оскільки характерною ознакою політичної посади є строковість її обіймання, а також можливість звільнення як політичної відповідальності.