Проте основною ознакою політичних посад є характер повноважень та спосіб їх реалізації.
Згідно з Конституцією Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування тощо. Отже, саме Кабінет Міністри є найбільш політичним органом серед органів виконавчої влади, і головне завдання: уряду - розробити політику, в тому числі запропонувати її парламенту у формі відповідних законопроектів чи державних програм.
Для реалізації завдань, які стоять перед Кабінетом Міністрів, члени уряду мають керуватися критеріям и політичної доцільності, проявляти політичну волю, оскільки межі, визначені законами та актами Президента, надто широкі, щоб знайти відповіді на всі запитання, які виникають у житті. Як правило, уряд є синтезатором політичних позицій глави держави і парламенту (які можуть бути і протилежними), виразником їх узгодженої політичної волі. Концептуальний виклад стратегії діяльності уряду, засоби та строки виконання: взятих урядом зобов'язань повинні міститися у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, яку він сам і розробляє. До речі, про політичність
302
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 2
цього документа свідчить те, що Програма діяльності уряду повинна бути схвалена Верховною Радою.
Осіб, які обіймають державні політичні посади, в правовому аспекті відрізняє від інших політиків те, що вони є не лише носіями певних політичних ідей та беруть участь у політичних процесах у державі як представники певних політичних сил, а й мають владні повноваження, яких набувають за особливими процедурами - внаслідок обрання чи призначення для реалізації політичної програми на відповідних державних політичних посадах.
І найголовніше те, що особи, які обіймають державні політичні посади, мають можливість одноособове чи у складі колегіального органу приймати рішення загальнообов'язкового характеру і несуть відповідальність за них. Право законодавчої ініціативи є також ознакою політичності органу або посади. До речі, Концепцією адміністративної реформи пропонувалося посилити роль Кабінету Міністрів України у законодавчому процесі, зокрема шляхом закріплення за ним прав: на проведення експертизи всіх законопроектів; звернення до Президента з пропозиціями щодо використання права вето, звернення до парламенту щодо визнання поданих законопроектів невідкладними.
Рівною мірою правовим і політичним елементом відносин Кабінету Міністрів України і Президента України є інститут контрасигнації (скріплення підписом) актів глави держави. Так, у випадках, передбачених частиною четвертою ст. 106 Конституції України, Прем'єр-міністр України і міністри, відповідальні за акт Президента України і його виконаним, скріплюють підписом акти Президента України, без чого акт не повинен набирати чинності.
Можна передбачити ситуацію, за якої Прем'єр-міністр України чи міністр можуть в окремих випадках не погоджуватись з рішенням Президента. Якщо при цьому члени уряду зможуть проявити свою політичну позицію і відмовитись ставити підпис на акті глави держави, то Президент буде змушений скасувати такий акт чи змінити його. Враховуючи конституційні повноваження, глава держави може також відправити цих членів Кабінету Міністрів у відставку. Проте якщо уряд був сформований з урахуванням позиції парламентської більшості, то загалом Президент не зможе принципово вплинути на формування більш слухняного Кабінету Міністрів і, відповідно, буде змушений враховувати позицію уряду.
Особливою ознакою державної політичної посада є політична відповідальність осіб, що обіймають такі посади. До речі, цей вид відповідальності є найхарактернішим якраз для членів уряду і реалізується через процедури відправлення у відставку, прийняття резо-
I.E. Коліушко 303
люції недовіри. Уряд відповідальний перед Президентом і Верховною Радою за стан справ у державі, і як орган колегіальний може бути відправлений у відставку Президентом, а також Верховною Радою у зв'язку з оголошенням уряду резолюції недовіри. Крім того, члени Кабінету Міністрів несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученому секторі державного управління і відповідно можуть бути звільнені Президентом у разі їх незадовільної діяльності.
Взагалі політики, на відміну від державних службовців, характеризуються тим, що несуть, насамперед, політичну відповідальність за свою діяльність, і аж ніяк не дисциплінарну. А головною вимогою до державних політичних діячів є не виконання певної трудової функції, а досягнення чи збереження певного стану у державі чи у дорученому секторі управління. Саме за цими результатами й оцінюється діяльність чи бездіяльність політиків.
Наприклад, один міністр може дуже багато працювати, але якщо його робота не дає очікуваних суспільством результатів, то він може бути звільнений на догоду настроям виборців і визнаний поганим міністром. Водночас інший міністр, що не проявляє великої активності, але при цьому у закріпленому за ним секторі державного управління позитивна ситуація, цілком заслужено вважатиметься успішним членом уряду.
Надзвичайно важливим інструментом, який підкреслює політичну сутність посади члена уряду, є його право на відставку за власною ініціативою, яке дає змогу окреслити межі політичної відповідальності лише тими діями, які він вчиняє чи на які погоджується. У разі принципового розходження позиції окремого члена уряду з рішенням уряду право на відставку трансформується в обов'язок подати у відставку або ж покладає на такого члена Кабінету Міністрів відповідальність за це рішення нарівні з іншими членами уряду.
Можна виділити низку інших додаткових ознак, за якими політики відрізняються від державних службовців. Так, щодо професійності як ознаки державної служби, то для претендентів на політичні посади є не обов'язковим наявність досвіду роботи у певній галузі чи певної освіти, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей. Головним фактором при призначенні чи обранні на посаду державного політичного діяча є підтримка особи впливовими політичними групами, яка, в свою чергу, зазвичай, є результатом її політичної орієнтації та ділових якостей. Державні службовці, навпаки, мають бути політично нейтральними до легітимного керівництва держави. Важливо також, щоб політик у своїй діяльності був Ініціативним і дотримувався принципу політичної моральності, тобто не зраджував своєї політичної позиції, а у разі неможливості до-
304 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 2
тримання цієї позиції був готовий піти у відставку за власною ініціативою.
Прикладом законодавчого закріплення поняття "державний політичний діяч" є Закон Литовської республіки від 4 квітня 1995 р. "Про чиновників", у ст. 2 якого визначено, що "державними політичними діячами (політиками) є працівники, обрані на свою посаду громадянами Литовської республіїя під час прямих виборів, а також побічним шляхом або призначені державними інституціями законодавчої і виконавчої влади для виконання політичної програми. Державними політісчними діячами є Президент республіки, члени Сейму, Прем'єр-міністр і міністри Литовської республіки" *.
П Можливість суміщення посади члена уряду і депутатського мандата. Логічним продовженням запровадження в органах виконавчої влади посад державних політичних діячів постає питання щодо можливості суміщення статусу народного депутата України та політичної посади в органах виконавчої влади.
У більшосгі країн ЄС загальноприйнятний стан, коли члени уряду є (або можуть бути) членами парламенту. Виняток становлять чотири країни: Франція, Австрія, Португалія та Люксембург (останні дві за традиціями адміністративного права вважаються послідовниками Франції). В Португалії зупиняється членство в парламенті на час перебування в уряді. У Франції, коли депутат йде на урядову посаду, він втрачає повноваження депутата до наступних виборів. Але і в самій Франції це правило є небезсуперечним, і вже були неодноразові спроби внести відповідні зміни до Конституції.
Щодо можшвості суміщення депутатського мандата з перебуванням на посаді члена уряду в Україні, то практика свідчить, що дуже часто саме з числа народних депутатів призначаються урядовці. Це є підтвердженням того факту, що саме у парламенті концентрується політична еліта держави. Однак формально законодавча невизначеність щодо такого суміщення змушувала багатьох народних депутатів відмовлятися від роботи в з'ряді через небажання в майбутньому бути усунутим від активного по.Іітичного життя до наступних парламентських виборів, оскільки уряди в перехідний період, як правило, "короткострокові". Тому, звичайно, було б доцільно чітко закріпити законом можливість такого суміщення, хоч і сьогодні Конституція України не встановлює прямої заборони народному депутатові України перебувати на посаді члена Кабінету Міністрів.
Так, частина друга ст. 78 ІСонституції України, яка встановлює конституційні вимоги щодо несумісності, зазначає, що "народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі". Те, що посада члена уряду не характери-
І.Б. Коліушко 305
зується представницьким мандатом, - очевидно, оскільки особа на неї не обирається і не уповноважена представляти народ, а призначається для реалізації політичної програми. Не належить вона і до посад державної служби, навіть відповідно до чинного Закону "Про державну службу" (ст. 9), а тепер - і Указу Президента України від 29 травня 2001 р. Але для беззаперечного розуміння того, що посада члена уряду є державною політичною посадою, є обов'язковим введення в дію Закону України "Про Кабінет Міністрів України", оскільки виключно законом може визначатися організація діяльності органів виконавчої влади.