різний час. Але ці однакові за назвою посади "державних секретарів" мають у різних країнах неоднакове функціональне значення. Необхідно розрізняти посади "державних секретарів", що можуть бути: 1) політичними посадами; 2) адміністративними посадами.
Враховуючи це, надзвичайно важливим: для правильного розуміння й оцінки європейського досвіду є чітке; відмежування державних секретарів, що є вищими адміністративними посадами в міністерстві, від політичних заступників міністрів, котрі також іноді, наприклад у Польщі, мають назву "державні секретарі".
Стосовно політичних посад слід наголосити на тому, що в багатьох парламентських та президентсько-парламентських країнах уряд, як правило, має складну структуру, яка включає декілька рівнів політичних посад: Прем'єр-міністр, міністри (керівники міністерств, урядових департаментів), що складають Кабінет Міністрів, а також "інші члени" уряду.
У різних країнах існують різні рівні так званих "інших членів" уряду з неоднаковими обов'язками і статусом. Залежно від цього їх посади називаються "державний міністр", "заступник міністра", "молодший міністр", "державний секретар", "парламентський секретар" тощо.
Вони займають проміжний рівень між Кабінетом Міністрів, до якого не належать, та адміністрацією, під якою розуміються органи виконавчої влади та апарат уряду. Маючи інший, ніжу міністрів, статус, вони не беруть участі у засіданнях Кабінету Міністрів, на яких присутні лише міністри. Проте їх досить часто запрошують для консультацій або представлення звітів щодо стану справ. Важливо, що всі вони, як правило, виконують і певну політичну роль - дають поради щодо формування політики міністерства або урядового департаменту, координують та контролюють процес розробки політики. Загалом вони є другою за ієрархією посадою після міністра.
У Великій Британії "молодші міністри" призначаються на посаду урядом і звільняються з посади одночасно з закінченням строку повноважень уряду або з його відставкою.
На відміну від британської системи, в якій цей інститут є давнішим, у континентальній Європі він з'явився після Другої світової війни. Основною причиною його створення була потреба приділяти увагу певній важливій сфері уряду, яка, однак, не вимагала створення окремого міністерства. Таким чином, у деяких випадках департамент, який очолює "молодший міністр", є:
• новим департаментом, сфера діяльності якого вважається настільки важливою, що управляється: з певною мірою автономності в уряді, але не настільки важливою, щоб обґрунтувати створення нового міністерства;
310 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА З
• старим міністерством, яю; не вважається настільки важливим, щоб бути незалежним міністерством, і трансформується в новий департамент в іншому міністерстві або в уряді;
• автономним офісом в уряді зі спеціальними обов'язками, які можуть включати надання допомоги урядовцям вищого рангу (прем'єр-міністру, міністру), що полягають в координації, організації зовнішніх або міжвідомчих зв'язків уряду, наприклад, з парламентом.
У контексті адміністративних посад аналіз досвіду європейських країн свідчить, що головним призначенням державних секретарів, аналогічних українським, є адміністративна (управлінська) підтримка політичної діяльності міністрів і уряду. З цих позицій можна виділити три сфери обов'язків державного секретаря:
1) вироблення стратегії та забезпечення послідовного її втілення;
2) забезпечення інституційної спроможності до вироблення політики;
3) створення організаційних умов для забезпечення високої якості урядових рішень.
У межах першої сфери державний секретар виконує такі функції:
• з'ясовує можливі проблеми у сфері повноважень міністерства й уряду та вплив зовнішнього середовища на політику і пріоритети міністерства та уряду;
• інформує міністра щодо згаданих проблем задля їх врахування при визначенні пріоритетів та затвердженні стратегії;
• розробляє щорічні завдання та плани, визначає пріоритети щодо політики міністерства й пропонує їх на розгляд міністра та уряду;
• представляє міністерство під час міжвідомчих консультацій, спрямованих на визначення урядових пріоритетів та підготовку стратегічних планів;
• спрямовує діяльність з вироблення політики і забезпечує її відповідність урядовим пріоритетам;
• працює з секретарями інших міністерств та секретаріатом уряду, щоб забезпечити координацію дій та послідовність урядової політики;
• забезпечує ефективне та цільове використання ресурсів міністерства, розподіляє ресурси, спрямовує діяльність державних службовців на досягнення цілей політики та належної якості аналізу;
• організовує співпрацю державних службовців, що відповідають за вироблення політики, комунікації та поточну діяльність, щоб забезпечити спільну роботу з просування
Л.Є. Кисіль 311
головних ідей, підготовки обґрунтувань до проектів стратегічних рішень та визначення головних ідей. У межах другої сфери державний секретар:
• створює належні умови для навчання, обміну знаннями та інформацією, без яких не можна забезпечити високу якість процесу вироблення політики в міністерстві та уряді загалом (обмін даними, інформацією, залучення неурядових фахівців, консультації із зацікавленими сторонами);
• керує виробленням стратегії розвитку людських ресурсів. Нарешті, у межах третьої сфери державний секретар:
• розробляє політику міністерства в контексті загального курсу уряду і забезпечує її впровадження;
• забезпечує чітке визначення результатів політики, критеріїв оцінки результатів, а також наявність спроможності до оцінки;
• дбає про те, щоб варіанти політики були раціональні, доступні за ціною і забезпечували рівновагу між ефективністю витрат, адміністративною прийнятністю та вимогами щодо відповідальності;
• сприяє виробленню спільних для всього міністерства підходів, бере участь у визначенні зага.тьних урядових заходів, спрямованих на досягнення середню- та довгострокових цілей та пріоритетів уряду і постійне вдосконалення стандартів, процедур та спроможності уряду до формування поіеітики.
П Спільні риси та відмінності європейської і української моделей "державних секретарів". Порівнюючи основні засади роботи державних секретарів міністерств в ^'країні з роботою аналогічних за суттю посад у інших країнах Європи: Польщі (генеральний директор); Німеччині (державний секретар); Нід<фландах (генеральний секретар); Великій Британії (постійний секретар); Угорщині (державний секретар державної служби) - доцільно звернути увагу як на спільні риси, так і на існуючі відмінності у практиці цих держав та України.
Зокрема, спільними рисами є те, що:
• державний секретар міністерства - це найвища посадова особа серед державних службовців міністерства;
• усі державні службовці, які працюють у міністерстві, підпорядковуються державному секретареві міністерства;
• державний секретар призначається, як правило, на необмежений строк (Польща, Німеччина, Угорщина, Велика Британія) і керує міністерством постійно, незалежно від змін у складі уряду.
Щодо відмінностей, то у Нідерландах відділи кадрів частково перебувають під наглядом міністра та певною мірою залежать від його
312 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА З
рішень, а максимальний період роботи на посаді генерального секретаря обмежено семирічним терміном. Однак можливе й продовження строку служби, якщо з'ясується, що звільнення може призвести до зупинення певних поточних операцій і процесів у міністерстві, а також за наявності інших поважних причин. У такому випадку міністр має подати обґрунтований запит Міністру внутрішніх справ, який, у свою чергу, повинен подати цей запит у Раду Міністрів. У разі згоди Ради Міністрів термін служби генерального секретаря продовжується на чітко визначений строк.
В Україні на посади державних секретарів призначають на термін повноважень Президента України. У Німеччині обов'язковою умовою для призначення на посаду державного секретаря є проходження п'ятирічного випробувального періоду, який, за необхідності, може бути скорочено.
Значні відмінності існують і в процедурі призначення на посаду державних секретарів міністерств. Зокрема, в Україні державних секретарів призначає на посаду за поданням Прем'єр-міністра та звільняє з посади Президент. У Польщі та Угорщині їх призначає Прем'єр-міністр. Проте в Польщі призначення здійснюється за результатами відкритого конкурсу, який проводиться спеціальною комісією у складі представників офісу Прем'єр-міністра, Управління державної служби, представників відповідного міністерства і державних службовців. І хоча кожного разу при проведенні конкурсу критерії відбору деталізуються Головою Державної Служби за погодженням з відповідним міністром, наявність офіційної кваліфікації Управління державної служби перед призначенням на посаду обов'язкова.
В Угорщині призначення здійснюється за рекомендаціями Міністра та Голови Державної Служби на основі атестаційної системи. У Німеччині призначення на посаду державного секретаря здійснюється федеральним президентом за поданням федерального канцлера після обговорення та за рекомендацією федерального уряду. У Великій Британії постійних секретарів міністерств призначає та звільняє Управління Державної Служби за погодженням з Прем'єр-міністром. У Нідерландах генеральні секретарі міністерств призначаються Радою Міністрів за підписом Королеви.
Стосовно службових повноважень слід зазначити, що в Україні, як і в Нідерландах, Німеччині, Польщі, Угорщині, Великій Британії, державний секретар міністерства відповідає за управління міністерством, організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, здійснення практичних кроків щодо втілення політики.