Л.Є. Кисіль 313
При цьому характерними особливостями правового статусу посади постійного секретаря у Великій Британії є те, що на неї, поряд з викладеним вище, покладено виконання функції політичних радників. Як радник міністерства з питань політики постійний секретар присутній на регулярних нарадах з питань урядової політики, які проводить Міністр Кабінету з молодшими міністрами і у разі потреби - за участю спеціальних радників. Питання, що там обговорюються, і рішення, що приймаються, потім вирішуються міністерством під керівництвом постійного секретаря. Політичні наради в міністерстві з партійних справ, як правило, відбуваються не досить регулярно. Постійні секретарі не запрошуються на такі зустрічі, оскільки там не приймаються рішення, виконання яких безпосередньо покладається на апарат міністерства.
Важливим для оцінки інституту постійних секретарів у Великій Британії є питання про лояльність постійного секретаря до міністра і до уряду в цілому. Необхідно зазначити, що не існує єдиної визначеної відповіді на ці питання. Цікаво, що у 1985 р. керівник Державної Служби видав меморандум, метою якого було конкретизувати обов'язки державних службовців щодо міністрів. Цей документ, відомий як меморандум Армстронга, було підготовлено в результаті консультацій та погоджень з постійними секретарями міністерств і він став частиною Кодексу державної служби, оприлюдненого у 1993 р. Зокрема, там зазначається, що "державна служба як така не має якихось характеристик, закріплених законодавче, або зобов'язань, прийнятих на себе урядом, що функціонує в даний момент... Державна служба працює на уряд в цілому, тобто на всіх міністрів її Величності, а Прем'єр-міністр є міністром для державної служби. Основний обов'язок окремого державного службовця - служити в першу чергу міністру того міністерства, в якому працює даний державний службовець".
Офіційні обов'язки генерального секретаря в Нідерландах не мають політичного характеру. Однак на практиці він залучається до прийняття політичних рішень у міністерстві. При цьому на розподіл його часу між участю у прийнятті політичних рішень та адміністративними функціями впливає позиція міністр;}, а також той факт, що особа, яка обіймає цю посаду, може бути членом політичної партії, хоч і не має права займатися політичною діяльністю. Важливою правовою характеристикою інституту генерального секретаря є також існування заборони приймати інші призначення під час його служби на даній посаді і відсутність градації їх посад залежно від важливості міністерства, відсутність почесних звань, привілеїв та чинів, пов'язаних з посадою.
314
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА З
У Німеччині політична позиція державного секретаря не обов'язково має збігатися з позицією міністра. Якщо після призначення нового міністра згодом виявиться, що в нього і в державного секретаря існують суттєві відмінності в баченні політики або окремих політичних питань, чи вони не можуть "ужитися" один з одним через особисті моменти, держсекретаря можуть перевести на менш впливову адміністративну посаду. Відповідна рекомендація має бути обговорена у федеральному уряді.
Генеральний директор міністерства у Польщі не є політичною фігурою і не може бути членом політичних партій чи висловлювати політичні симпатії. Відповідно політичні консультації надаються не генеральним директором, а дергкавним секретарем (це - політична посада) та політичним кабінетом міністра.
Щодо фінансової діяльності міністерства, то в Україні державний секретар: подає міністрові пропозиції щодо розподілу бюджетних коштів, головним розпорядником яких є міністр, забезпечує та контролює виконання рішень міністра щодо розподілу цих коштів та звітує перед міністром з цього питання; розпоряджається бюджетними коштами, передбаченими на утримання центрального апарату міністерства і його територіальних органів, та інформує міністра про їх виконання.
У Польщі генеральний директор міністерства відповідає лише за підготовку бюдасету та його видаткову частину впродовж фінансового року і в цій частіані звітує міністру, несе відповідальність за порушення бюджетного лроцесу перед дисциплінарною комісією Міністерства фінансів. У Нідерландах відповідальність за фінансовий менеджмент міністерства несе не генеральний секретар, а голова фінансового департаменту, який належить до штабу генерального секретаря і відповідальний перед ним та Мінфіном.
Ще одним посадовим обов'язком державного секретаря є здійснення ним контролю за діяльністю всіх структурних підрозділів та підпорядкованих міністерству установ. Зокрема, в Україні на державного секретаря покладено функцію координації роботи територіальних органів міністерства, підприємств, установ, організацій, що належать до сфери його упраиіння.
У Великій Британії постійний секретар має такі повноваження щодо підпорядкованих виконавчих агентств (це - аналог інших, крім міністерств, центральних органів виконавчої влади в Україні):
надає відповідному міністрові Кабінету рекомендації щодо призначення керівника агентства та оцінки ефективності його роботи;
спрямовує і координує роботу агентства;
очолює раду агентства;
Л.Є. Кисіль 315
забезпечує взаємодію міністерства з агентством, зокрема надання всіх необхідних агентству консультацій з питань політики, реалізація якої покладається на це агентство;
як посадовець відповідальний :ta фінанси всього міністерства, визначає обсяг фінансування агентства;
здійснює призначення в державному секторі керівників тих установ і організацій, які належать до сфери управління міністерства.
У Нідерландах генеральний секретар безпосередньо контролює питання відбору кадрів до апарату міністерства, їх збезреження, систему менеджменту та оплату праці, визначає та затверджує відповідним внутрішнім міністерським документом функції та повноваження генеральних директорів та директорів, граничну чисельність апарату міністерства. За необхідності збільшення граничної чисельності апарату міністерства генеральний секретар міністерства готує відповідний запит міністру, а міністр на підставі цього запит)' звертається до Міністерства внутрішніх справ. У разі позитивного вирішення цього питання згадане Міністерство готує відповідне звернення до парламенту.
Характеризуючи правовий статус державного секретаря, слід звернути увагу також на такі важливі питання, як підзвітність та відповідальність. Як відомо, в Україні державний секретар підзвітний та підконтрольний відповідному міністрові.
У Великій Британії постійний секретар несе відповідальність за рекомендації, дані міністру стосовно ефективного здійснення політики. У Нідерландах та Польщі генеральний секретар (генеральний директор) за виконання роботи його міністерством також звітує перед міністром.
Зокрема, у Нідерландах на початку кожного року міністр разом з генеральним секретарем визначають коло завдань, над якими працюватиме міністерство. Ці завдання записують у контракті на управління. Наприкінці року міністр переглядає перелік завдань і оцінює, наскільки вони були виконаїні, а також висловлює думку з приводу ролі генерального секретаря у виконанні цих завдань. Таким чином, звітування генерального секретаря у Нідерландах проводиться раз у рік в усній формі, шляхом оцінки міністром виконання генеральним секретарем завдань, визначених в укладеному з ним контракті управління.
У Польщі генеральний директор теж зазвичай звітує перед міністром, але офіційно ефективність роботи генерального директора оцінюється Головою Державної Служби за погодженням із відповідним міністром. Але, на відміну від нідерландського досвіду,
316 РОЗДІЛ VII • ГЛАВА З
звітування відбувається не в усній, а в письмовій формі і не рідше ніж один раз на два роки на основі наказу Прем'єр-міністра. При цьому звіт готується на основі посадових інструкцій та результатів роботи за звітний період, доповнюється вибіркою статистичних та пов'язаних даних про виконання роботи.
П Деякі висновки для розвитку української моделі. Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що ключовою метою запровадження у міністерствах посади державного секретаря є підвищення ефективності діяльності міністра як політичного діяча через підвищення рівня адміністративної керованості міністерств, забезпечення стабільності і професійної наступності в роботі персоналу державних службовців.
Проблему державних секретарів слід розглядати не ізольовано, а в контексті більш загальної проблеми - по суті справи, головної в адміністративній реформі - зробити уряд центром формування і реалізації державної політики, тобто по-справжньому вищим органом у системі органів виконавчої влади.
В Україні обрана така модель "державного секретаря", яка відповідає поширеній у Європі практиці запровадження таких посад як посад вищих державних службовців міністерств, що принципово відрізняє їх від посад політичних заступників міністрів.
Державний секретар міністерства є керівником апарату міністерства. Політичні заступники не мають права спрямовувати діяльність (у нашому розумінні - давати доручення) держсекретарям, так як і останні не мають таких повноважень стосовно перших. Фактично державні секретарі та політичні заступники є рівними при виконанні своєї ролі радників міністрів з питань формування та реалізації політики.
Основні питання, щодо яких переважно саме державний секретар є радником міністра, - це розміщення ресурсів, видатки та фінансування.
На сьогодні в Україні у повноваженнях державного секретаря міністерства деякою мірою поєднуються функції і політичного, і адміністративного спрямування. Досягти чіткішого розмежування зазначених функцій можливо лише шляхом підкріплення політичної ролі міністра через запровадження додаткової посади політичного заступника міністра, тобто своєрідного "віце-міністра". Саме цей політичний заступник має брати на себе виконання всіх без винятку політичних функцій у разі відсутності міністра. Отже, у міністерстві мають бути дві рівноцінні посади, які спільно допомагатимуть у забезпеченні ефективної діяльності міністерства - політичний заступник міністра (політична посада) і державний секретар (адміністративна посада).