34 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 2
Голови місцевих державних адміністрацій одноособове приймають рішення шляхом видання розпоряджень і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Проекти розпоряджень нормативного характеру мають підлягати обов'язковій юридичній експертизі у відповідних структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій, а також обговоренню на засіданнях колегій місцевих державних адміністрацій.
Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації в установленому законом порядку і набувають чинності з моменту їх реєстрації. Акти, що стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набувають чинності з моменту їх оприлюднення.
Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті у межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо законом чи самими актами не встановлено іншого строку введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також при потребі оприлюднюються.
Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, іншим актам законодавства, можуть бути скасовані Президентом або Кабінетом Міністрів чи головою державної адміністрації вищого рівня.
Голови місцевих державних адміністрацій, насамперед обласних, Київської і Севастопольської міських, співпрацюють з міністерствами та іншими центральними органами в процесі управління структурними підрозділами цих адміністрацій, що перебувають у сфері управління відповідних центральних органів. Тому управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним центральним органам виконавчої влади.
У разі визнання центральним органом незадовільною роботи відповідного структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників керівник відповідного центрального органу звертається з вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації. Голова місцевої державної адміністрації зобов'язаний розглянути це подання і не пізніш як у місячний термін дати обгрунтовану відповідь або прийняти рішення.
Стосунки місцевих державних адміністрацій з центральними органами, які мають територіальні органи (підроздши) в областях і районах, що не входять до складу держадміністрацій (наприклад, органи юстиції, внутрішніх справ, служби безпеки тощо), мають менш взаємозалежний характер. Зокрема, керівники зазначених територіальних органів (підрозділів) підзвітні і підконтрольні головам
В.Б. Авер 'янов 35
місцевих державних адміністрацій лише з питань здійснення повноважень цих адміністрацій.
Водночас голова місцевої державної адміністрації має право вмотивовано порушувати перед центральними органами питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів (підрозділів), на підставі чого центральний орган повинен у місячний термін дати обгрунтовану відповідь або прийняти рішення.
Взаємовідносини обласної та діючих у межах відповідної області районних місцевих державних адміністрацій характеризуються тим, що обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їхньою діяльністю. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на їх вимогу звітують перед ними.
Обласні державні адміністрації наділені широкими контрольними повноваженнями. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента України, Кабінету Міністрів, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральний органів. У свою чергу, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрації мають право скасовувати накази керівників відповідних управлінь, відділів, інших структурних підрозділів райдержадміністрації, що суперечать законодавчим актам України.
Голова облдержадміністрації наділений правом заохочувати та ставити питання про відповідальність голів райдержадміністрацій тощо. За результатами роботи районної державної адміністрації голова обласної державної адміністрації може застосовувати встановлені законодавством заходи заохочення до посадових осіб районної Державної адміністрації. За наявності підстав, передбачених законодавством, голови обласних державних адміністрацій можуть порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів районних державних адміністрацій.
36 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З
Глава 3. Президент України і виконавча влада
З прийняттям чинного Основного Закону почався новий етап у розвитку конституційних засад виконавчої влади в Україиі. Регламентації виконавчої влади присвячена значна кількість його положень, насамперед ті, .якими визначено компетешдйні зв'язки у своєрідному трикутнику "Верховна Рада України - Президент України - Кабінет Міністрів України", а також статус Президента України.
Автори російського енциклопедичного видання з конституційного права визначають президента як найвищу посадову особу держави !. У такий спосіб увага акцентується на його формальній першості серед державних інститутів. Ця першість є історично зумовленою, адже генезис інституту глави держави пов'язаний з феодальною державністю, за умов якої монарх ве тільки був верховним носієм влади, а й її джерелом. Нині першість президента як найвищої посадової особи держави пояснюється не обсягом і змістом його повноважень, а саме статусом як глави держави
Проте відповідне визначення президента не є вичерпним. Воно, зокрема, може спричинити неіюректність у характеристиці компе-тенційних зв'язків, що існують між вищими органами держави, призвести до шнстатації якоїсь "зверхності" президента стосовно інших ланок державного механізму, яку, по суті, вбачають прибічники "президентського арбітражу" та. інших подібних ідей. Тому доречно визначати презвдента і як один з вищих органів (одноособовий) держави.
Окремі вітшзняні дослідники заперечують визначення Президента України як посадової особи з посиланнями на прийнятий в науці адміністративного права підхід, за яким посадова особа - це частина структури державного органу. Такий підхід є вузьким з огляду на теорію і практику конституційною права. Наприклад, посадовою особою законодавцю визначений Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, що не зумовлено його структурною "належністю" до Верховної Ради України. Або міський, селищний і сільський голови визначені головними посадовими особами відповідних територіальних громад. Посадовими особами є судці судів загальної юрисдикції. Проте вони є посадовими oco6aivffl держави, а не відповідних судів.
Застереження можуть виниішути лише у зв'язку з тим, що в Конституції України йдеться про пост, а не про посаду Президента України. Однак в:ідповідні формулювання саме і засвідчують, що пост (посада) Президента України не пов'язаний з його "включенням" до структури якого-небудь іншого державного органу.
У конституціях інших дерясав термін "посада" щодо президента
В.А/. Шапоеал, В.П. Єрмолін 37
звичайно вживається у зв'язку зі встановленням порядку його усунення. В Казахстані, Киргизстані і Іуркменістані президента консти-туційно визначено саме найвищою посадовою особою держави. Як зазначалося, президент є найвищою посадовою особою держави за смислом його статусу як глави держави.
Основним Законом вичерпно встановлені повноваження Президента України: в частині першій ст. 106 міститься їхній певний перелік і водночас застережено, що Президент України "здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України". Основні закони, прийняті в інших країнах зі змішаною республіканською формою правління, як правило, не містять застережень, які можна трактувати як пряму вказівку на вичерпність конституційних повноважень президента. При цьому окремі положення стосовно статусу президента сформульовані у загальному вигляді, що дає можливість тлумачити їх розши-рювально. Лише в Білорусії і Казахстані конституційно передбачена можливість визначення повноважень президента й загонами.
Проте існує думка, що в Основному Законі встановлені тільки найважливіші повноваження Президента України, а решта визначена так званим поточним законодавством. Звідси висновок, що "повноваження глави Української держави цілком окреслюються Конституцією. Однак це зовсім не означає, що його повноваження визначаються тільки Конституцією" 2.
Такий висновок не можна вважати коректним, адже він суперечить наведеному вище положенню частини першої ст. 106 Конституції України, яку можна тлумачити лише буквально. Об'єіггивно законами можуть бути лише деталізовані і конкретизовані, а не доповнені, повноваження Президента України, що вичерпно визначені Конституцією України. Інакше виникатиме питання реальності змісту положень Конституції України, доповнюііаних такими законами.
Заслуговує на увагу питання про функції Президента України та їх співвідношення з його повноваженнями.
Термін "функції президента" є ненормативним з огляду на зміст Конституції України, що не заперечує можливості їх доктринального визначення. Водночас характеристика функцій Президента України є реальною лише тоді, коли вона відображає зміст його конституційного статусу. Співвідношення між функціями державного органу і його повноваженнями має вигляд співвідношення загального і конкретного. Тому функції можуть бути сформульовані насамперед за змістом аналізу відповідних повноважень, а їх виконання об'єктивоване реалізацією останніх. Водночас, як свідчить практика, функції можуть бути прямо зафіксовані в текстах конституцій, хо^а звичайно без їхнього такого йменування.