В.Б. Авер'яное, О.Ф. Андрійко 317
Наступний крок щодо розвитку інституту державних секретарів мав би полягати в уточненні порядку призначення їх на посаду, оскільки існуючий порядок призначення Президентом України може сприяти в подальшому небажаній політизації зазначених посад.
З огляду на це доцільним було б запровадження конкурсних засад на етапі відбору кандидатур для внесення пропозицій Прем'єр-міністру, який вносить подання Президенту України. Проведення конкурсного відбору на основі визначених Головдержслужбою кваліфікаційних критеріїв слід було б покласти на створювану Прем'єр-міністром спеціальну комісію (колегію) під головуванням Державного секретаря Кабінету Міністрів з числа діючих державних секретарів міністерств, а також досвідчених фахівців Головдержслуж-би та деяких інших центральних органів виконавчої влади і фахівців-учених.
Враховуючи, що нині інститут державних секретарів перебуває на етапі становлення, вбачається доцільним зберегти на певний час у міністра вагомі важелі впливу на вирішення питань, які мають вирішальне значення для діяльності міністерства. Це, зокрема, затвердження структури міністерства, кадрове заміщення найважливіших керівних посад в апараті міністерства, координація роботи територіальних та інших підлеглих органів. До того ж міністр повинен мати засоби дисциплінарного впливу як на державного секретаря (з мотивів його політичної нелояльності), так і на керівників провідних структурних підрозділів міністерства (з мотивів їх недостатньоїдоб-росовісності і професійності).
Глава 4. Науково-методичні засади проведення
функціонального аналізу в органах виконавчої влади
Раціоналізація структурної побудови та діяльності органів виконавчої влади становить основний зміст адміністративної реформи в Україні, розпочатої з прийняттям Указу Президента України від 22 липня 1998 р. "Про заходи впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні". У цій Концепції, зокрема, зазначається, що "структурна організація органів виконавчої влади повинна проводитись обов'язково за умови попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур".
У наведеному положенні зафіксовано один з найважливіших елементів наукових засад проведення адміністративної реформи, а саме принцип об'єктивної детермінованості структури будь-якого
318
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4
суб'єкта управління його функціями та іншими суттєвими складовими змісту діяльності цього суб'єкта. Тобто побудова структур органів виконавчої влади грунтується на вгонанні первинності функцій та вторинності структур кожного органу. Враховуючи це, здійснення аналізу функцій органів виконавчої влади сприятиме підвищенню рівня наукової обгрунтованості їх структурної реорганізації, яка повинна проводитись відповідно до характеру здійснюваних ними функцій.
Дотепер загальноприйнятої наукової методики функціонального аналізу органів виконавчої влади не існує. Тому створення такої методики є пошуковим, а, відтак, надзвичайно складним науково-практичним завданням. Проте його виконання є обов'язковою передумовою успішного здійс нення багатьох важливих заходів адміністративної реформи. Виходячи зі сказаного, у цій главі містяться змістовно узгоджені на обраній авторами методологічній та понятійно-термінологічній основі положення й висновки щодо основних засад, методів, напрямів, форм та засобів поетапного проведення функціонального аналізу в органах виконавчої влади (надалі - функціонального аналізу) та наступного використання його результатів.
О Основні завдання, зміст і методи проведення функціонального аналізу. У цьому контексті функціональний аналіз розглядається як комплекс цілеспрямованих дій щодо застосування методів систем-но-функщоналыЕЮГо вивчення і вдосконалення діяльності конкретних органів виконавчої влади.
Основні завдання функціонального аналізу полягають у тому, щоб визначити:
• які цілі і завдання поставлені перед цим органом;
• які фунщії закріплені за цим органом і наскільки вони відповідають нормативно визначеним цілям і завданням;
• якими повноваженнями (шмпетенцією) цей орган наділений і наскільки вони відповідають змісту нормативно закріплених функцій;
• якою мірою нормативно визначеним цілям і завданням, функціям і повноваженням цього органу відповідає його фактична діяльність і діюча структура;
• чи потребують уточнення перелік функцій і повноважень даного оргіну і відповідно до цього його структура та кадровий склад;
• які є можливості покращити правову регламентацію функцій цього органу.
Очікуваними результатами <})ункціонального аналізу слід вважати вибір засобів виявлення і подолання можливих неузгодженостей та колізій між: а) нормативно встановленими і реально виконуваними
в.б. Авер'янов, О.Ф.Андрійко 319
цілями, завданнями та функціями; б) нормативно визначеними функціями і наданим обсягом повноважень (прав і обов'язків); в) окремими функціями або повноваженнями (у випадках дублювання, паралелізму, формальної невизначеності тощо); г) фактично виконуваними функціями і рівнем і'х струїегурно-кадровогс забезпечення; д) існуючим станом правової регламентації функцій та потребами їх ефективного застосування.
При проведенні функціонального аналізу необхідно мати точне визначення та уніфіковане використання понять і термінів, що дефінщійно інтерпретують об'єкт цього аналізу, сприяючи правильному розумінню досліджуваних явищ і процесів.
Насамперед слід врахувати, що не всі дії органів управління (виконавчої влади) є власне управлінням (наприклад, матеріально-технічні операції). Але для цих органів управлінська діяльність головний, профілюючий вид діяльності. Тому з метою функціонального аналізу діяльність органів пропонується тлумачити: як саме управлінську діяльність, що характеризується своїм особливим змістом і проявляється у відповідних формах
Серед основних елементів зшсту управлінської діяльності доцільно виділяти:
• цілі та завдання;
• функції;
• методи управління.
Формами управлінської діяльності слід вважати:
• процесуальні (процедурні) форми;
• форми її зовнішнього прояву видання актів управління, здійснення інших юридичне: значущих, а також суто організаційних дій.
Згадані форми управлінської діяльності можуть опосередковуватися через засоби правового регулюїзання, тобто через правові акти, які набувають тим самим значення своєрідної "форми форм".
Усі елементи змісту управлінської діяльності регламентуються у різних офіційних документах. Це - положення про органи (статути), про їхні структурні підрозділи, про посади (посадові інструкції), а також такі офіційно оформлені документи, як штатні розклади, офіційно затверджені схеми організаційних структур, документообігу тощо.
Доречно зазначити, що більшість керівників не вважають нечіткість у визначенні правового статусу підлеглих організаційних структур істотною вадою у своїй роботі. Не випадково, що в управлінській практиці існує значне розходження між формальним визнанням необхідності й реальною "працездатністю" правових регла-
320
РОЗДІЛ VII » ГЛАВА 4
ментів. Тим більше, що з часом вони певною мірою старіють і не відповідають дійсності, а отже, не мають регулюючого значення.
Несулеречливість і практична цінність результатів функціонального аналізу забезпечується чіткістю поняття "функція суб'єкта управління" (надалі - функція), яке дозволяло б досить суворо відмежувати функції від інших дій, що не можуть бути визначені як функції.
Отже, функцією слід вважати діяльність, пов'язану з отриманням чітко визначеного кінцевого результату (продукту), який прямо відображає досягнення загальних цілей і завдань конкретного суб'єкта управління органу, структурного підрозділу, посадової особи (наприклад, встановлення норм, надання послуг, вирішення конкретних управлінських справ, здійснення контрольно-наглядових дій тощо).
Виходячи з наведеного, функцією не слід вважати дії або процедури, здійснення яких безпосередньо не призводять до створення визначеного кінцевого результату (продукту), що прямо пов'язаний з виконанням загальних цілей і завдань суб'єкта управління. Всі ці дії і процедури не повинні визначатись як власне функції, а можуть розглядатись як похідні елементи або допоміжні операції у змісті діяльності відповідного суб'єкта.
З метою застосування єдиного критерію для порівняння функцій різних суб'єктів, а та:кож полегшення визначення їх якісних і кількісних характеристик, у сукупності функцій слід визначити певні типологічні групи, тобто провести їх типологізацію.
Виходячи з підходів, уже напрацьованих під час проведення в Україні адміністративної реформи, доцільно запропонувати типологію функцій, що має універсальний характер і дозволяє як порівнювати переліки функцій різних органів, так і виявляти недоліки функціональної моделі кожного окремого органу. Зокрема, функції доцільно розподілити на такі типологічні групи, властиві для органів виконавчої влади:
• перша група - участь у виробленні політики, тобто розробка рішень стосовно формування політики в тій чи іншій галузі (сфері);