• друга група - нормотворча діяльність, тобто підготовка проектів та видання нормативних актів з питань регулювання діяльності, що здійснюється як у межах органу, так і поза ним;
• третя група - встановлення стандартів (правил), яких повинні дотримуватись інші органи та населення (включаючи в це поняття, поряд із фізичними, і юридичних осіб);
• четверта група - здійснення контролю та нагляду щодо діяльності певних суб'єктів у межах відповідної галузі або поза ними;
*ВБ. Авер 'янов, О.Ф.Андрійко 321
• п'ята група - здійснення юрисдикційного нагляду, тобто нагляду, пов'язаного із застосуванням заходів юридичної відповідальності до правопо]>упшиків (фізичних та юридичних осіб) у межах компетенції конкретного органу;
• шоста група - надання послуг іншим органам та/або населенню;
• сьома група - розгляд заяв і скарг різних суб'єктів (фізичних та юридичних осіб) та вжиття заходів за результатами такого розгляду;
• восьма група - організація як самої системи управління, так і процесу здійснення внутрішньосистемного управління;
• дев'ята група - інші функції, тобто ті, що не збігаються з наведеними вище.
Функціональний аналіз має проводитись кількома етапами. Вибір методів функціонального аналізу обумовлюється характером завдань, що вирішуються на відповідному етапі його проведення.
Так, на першому етапі вирішальним є вивчення стану правової регламентації функцій конкретного органу, що здшсвіюється шляхом аналізу певних нормативних документів (актів), які встановлюють правовий статус органу та його структурних підрозділів. Як уже попередньо обґрунтовувалось в розділі VI (гл. 1) цієї книги, "ядром" правового статусу органу є його компетенція.
Акти, що регламентують статус органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів (регламенти), мають важливе значення для регулювання управлінської діяльності. Традиційною формою регламентів є положення. Саме в положен ні про конкретний орган (або окремий структурний підрозділ органу) встановлюються функції відповідного суб'єкта і визначаються їхні основні "параметри". Водночас у положенні фіксуються й інші елементи правового статусу відповідного суб'єкта, а саме: цілі, завдання; повноваження - права і обов'язки; характер співлідоорядкованості; зовнішні зв'язки; обов'язки щодо відповідальності тощо.
На цьому етапі використовується переважно нормативний метод функціонального аналізу. Він дозво.Іяє здійснити опис діяльності і структури органу на підставі вивчення закріплених у регламентах Цілей та завдань, функцій, прав і обов'язків відповідних суб'єктів, що несуть відповідальність за досягнення належних результатів роботи органу.
Хоча результати цього етапу функціонального аналізу базуються, насамперед, на формально-нормативних показниках діяльності органу, проте вони дозволяють переконливо діагностувати стан правової регламентації функцій, виявити її недоліки і з'ясувати певні напрями
322
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4
і шляхи вдосконалення, що необхідно для подальшого проведення функціонального аналіз;»'.
Оскільки за своєю кінцевою метою функціональний аналіз не обмежується описово-констатуючими завданнями, а має конструктивну, тобто раціоналізаторську, спрямованість, то він завжди передбачає співвіднесення з об'єктивними потребами не тільки нормативно визначених, а й фактично виконуваних функцій органу.
Тому на другому етапі проведення функціонального аналізу нормативний метод доповнюється аналізом реальних управлінських дій і властивих цим діям процедур. Цей аналіз потребує використання конкретних знань щодо фактично існуючих діяльності і структурної побудови відповідного органу. Даний підхід становить основу емпіричного методу функціонального аналізу, який набуває переважного значення на розглядуваному етапі.
Зазначені методи взаємно доповнюють один одного, сприяючи найповнішому використанню можливостей функціонального аналізу. При цьому використання обох методів передбачає застосування матричного (табличного) опису графічними засобами, який полегшує оцінку якісної і кількісної сторін функціонування організаційних структур, розкриття її внутрішньої технології тощо.
О Очікувані результати функціонального аналізу. Найперший результат функціонального аналізу полягатиме у тому, щоб, спираючись на типологічну характеристику нормативно визначених функцій органу, з'ясувати, якою мірою ці функції забезпечують реалізацію покладених на даний орган цілей і завдань. Тобто дається оцінка відповідності функцій цілям і завданням.
Зазначені цілі і завдання зафіксовані у положенні про відповідний орган, їх аналіз у співвіднесенні з переліком нормативно визначених функцій (з конкретною назвою кожної функції) допоможе відповісти на такі запитання:
• наскільки повно перелік цілей і завдань відображає фунйцї тієї чи іншої типологічної групи (чи немає прогалин);
• чи належним чином регламентовані цілі і завдання (дублювання, неузгодженість, суперечливість формулювань тощо) та відображена їх декомпозиція відповідно до ієрархічної структури органу;
• якою мірою цілі і завдання знаходять відображення у закріплених за органом функціях, а саме: а) досить повно; б) недостатньо; в) цілком відсутнє;
• чи всі функції' органу мають органічний зв'язок з покладеними на нього цілями і завданнями.
Наступним важливим результатом функціонального аналізу має
В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко 323
стати визначення стану розподілу між цими підрозділами роботи з реалізації функцій органу. Це дає змогу оцінити, наскільки вдало організаційна структура органу пристосована до потреб реалізації функцій. Серед них головна увага має бути приділена основним структурним підрозділам органу - департаментам, управлінням тощо, які складаються з дрібніших підрозділів. Функціональний зміст роботи кожного управління зафіксований у конкретних пунктах або розділах положень про відповідні управління, затверджені керівником органу. Тому аналізу підлягають тексти зазначених пунктів або розділів.
Оцінка міри участі управлінь у реалізації нормативно визначених функцій органу проводиться співвіднесенням існуючих структурних підрозділів органу з нормативно визначеними функціями.
Аналіз цього питання дає можливість з'ясувати таке:
• якою мірою кожний структурний підрозділ спрямований на виконання функцій органу, а саме: а) найбільш повною; б) найменш повною; в) приблизно однаковою;
• чи існують функції, які: а) або взагалі не враховані в положеннях про підрозділи; б) або закріплені лише за якимось одним підрозділом;
• чи існують підрозділи, для яких нормативно не передбачена участь у виконанні функцій, що є об'єктивно обов'язковими для всіх без винятку підрозділів;
• для яких підрозділів взагалі не передбачена участь у виконанні функцій, що об'єктивно притаманні відповідним підрозділам чи найбільше відповідають їх профілю.
Наступним результатом має бути оцінка відповідності нормативно визначених і фактично виконуваних функцій органу. Це завдання потребує збору і вивчення інформації про фактично виконувані функції даного органу.
З огляду на це, нормативний метод функціонального аналізу доповнюється методом проведення емпіричної; оцінки. Він потребує опитування працівників органу шляхом анкеїування, а в необхідних випадках - також інтерв'ювання.
Зокрема, до загального переліку запитань для інтерв'ювання доцільно включити такі: 1) завдання, що мають виконуватись на Вашій посаді (а також приблизний розподіл у відсотках стосовно загального обсягу робочого часу); 2) чи існують такі завдання інших сфер (іншого підрозділу), які було б краще віднести до Вашої сфери відання; 3) чи існують такі завдання Вашої сфери відання, які було б краще віднести до сфери відання іншого підрозділу; 4) чи є такі завдання, без яких можна було б обійтись; 5) чи мають місце випадки
324
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4
неясності щодо компетенції у стосунках з іншими структурними підрозділами чи відомствами; 6) чи мають місце у Вашій сфері відання такі види діяльності, що через навантаження роботою в іншому місці протягом тривалого періоду часу повинні бути відкладені.
Як додаткові можуть бути т;да>ж поставлені такі запитання: 1) чи виключає розмежування завдань у Вашому підрозділі дублювання роботи; 2) чи доручені Вам такі завдання/роботи, що не належать до сфери відання підрозділу; якщо так, то які; 3) чи масте Ви за звичайних умов достатньо часу для діяльності концептуального характеру; 4) чи в змозі Ви, як правило, виконувати свої завдання в межах звичайного робочого часу; якщо ні, то який у середньому за місяць обсяг додаткових витрат часу; 5) tad справи/документи вимагали (протягом, наприклад, останніх шести місяців) для виконання особливо великого обсягу роботи; чи закінчено виконання цих справ; 6) як, на Вашу думку, (5уде розвиватись протягом доступного для огляду періоду обсяг робіт, які мають бути виконані; по яких завданнях і з яким обґрунтуванням; 7) чи мають місце такі ситуації, в яких Ви повинні чекати на прийняття необхідних рішень по окремих завданнях; 8) які зміни організаційного характеру чи в галузі комп'ютерного забезпечення Ви б здійснили у Вгішому підрозділі; 9) чи є інші аспекти, крім тих, що належать до вже розглянутої тематики, по яких можна вдосконалити виконання завдань у Вашому підрозділі, у Вашій сфері відання.
Для здійснення аналізу отриманих емпіричних даних необхідно порівняти зафіїсовані дії працівників органу та функції, зміст яких ці дії становлять.
Отримані матеріали і є підставою для того, щоб порівняти фактично виконувані та нормативно визначені функції: а) окремо по кожному структурному підрозділу; (5) по органу в цілому.
Порівнянні нормативно в:азначених і фактично виконуваних функцій дає мо;«ливість очікувати ще на один результат функціонального аналізу, який полягає у з'ясуванні: