по-перше, ступеня доцільності наділення органу існуючими функціями;
по-друге, наявності належних умов (структурних, кадрових, фінансових тощо) для їх фактичного виконання.
Обидва ці завдання потребують також проведення опитування за відповідними переліками питань. Зокрема, у першому випадку цей перелік повинен включати принаймні такі питання щодо кожної фактично виконуваної функції:
• чи потрібна взагалі ця функція для виконання основної мети діяльності органу;
В.Б. Аеер'янов, О.Ф. Андрійко 325
• чи може цю функцію виконувати інший орган;
• які можливі наслідки, якщо що функцію виконувати частково;
• які можливі наслідки, якщо цю функцію взагалі, не виконувати;
• чи можна цю функцію поєднати з іншою; якщо так, то з якою конкретно;
• чи можна цю функцію виконувати у недержавному (зокрема, приватному) секторі.
Стосовно другого завдання до обов'язкового мінімуму питань для опитування варто віднести такі:
• чи задовольняє існуюча структура потреби ефективної реалізації цієї функції; якщо ні. то які основні недоліки діючої структури;
• чи достатнє кадрове забезпечення цієї функції; якщо ні, то яких заходів необхідно вжити;
• чи потребує виконання цієї функції додаткових організаційно-технічних чи інформаційних ресурсів;
• чи можна отримати потрібний результат від виконання функції з меншими затратами; якщо так, то в який спосіб;
• чи можна покласти на громадян повну чи часткову оплату витрат на виконання даної функції.
Отримані внаслідок узагальнення даних опитувгіння результати мають бути ще раз зіставлені з попередньо отриманими висновками функціонального аналізу. Мета цього - вироблення пропозицій щодо:
по-перше, уточнення переліку існуючих функцій;
по-друге, перерозподілу функцій та робіт з їх виконання між структурними підрозділами;
по-третє, проведення необхідних структурних змін, а також вжиття потрібних заходів щодо кадрового складу, матгріально-фінан-сового, організаційно-технічного та іншого забезпечення належної Діяльності органу.
Підготовкою зазначених висновків, рекомендацій і пропозицій, *кі потребують детальної професійної аргументації, завершується проведення функціонального аналізу і починається підготовка до практичного застосування його результатів.
Водночас уже на цьому завершальному етапі слід намагатися тісніше пов'язати результати функціонального аналізу з потребами наступного аналізу ефективності процесів функціонування відповідного органу.
Через те що аналіз як функції, так і ефективності процесів тісно пов'язаний із потребами досягнення загальної ефективності, опти-**альним варіантом було б розглядати їх разом. Це виключало б не-
326
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4
обхідність здійснення змін організаційної структури у два етапи у разі, якщо два типи аналізу проводиться у різний час. Але для одночасного врахування обох аспектів потрібно мати розвинену методологічну базу і кадри з відповідним досвідом. З огляду на це, цілком виправдано розпочинати з окремого аналізу функцій.
При цьому слід усвідомлювати, що якщо застосування результатів функціонального аналізу практично має сприяти проведенню змін організаційної структури відповідно до цих результатів, то проведення аналізу ефективності процесів є передумовою загального реформування системи управління. Тому необхідно домагатися того, щоб обидва зазначені види аналізу провадились у певній послідовності, і результати функціонального аналізу використовувались не ізольовано, а були важливими чинниками наступного проведення аналізу ефективності процесів функціонування органів виконавчої влади.
О Моніторинг проведення функціонального аналізу. Основна мета цього моніторингу полягає у збиранні, аналізі інформації, спостереженні за процесом виконання заходів щодо проведення функціонального аналізу з метою забезпечення його послідовності та результативності.
Основними завданнями і напрямами моніторингу є:
спостереження за станом проведення функціонального аналізу;
оцінка і прогнозування;
вияв факторів, що впливають на цей процес.
За характером об'єктів моніторинг поєднує такі елементи.
1. Контроль ресурсів для проведення функціонального аналізу, яким передбачається:
забезпечення на всіх рівнях правовими регламентами; надання допомоги та консультування експертами, організаціями; систематичний аналіз людських, фінансових та матеріальних ресурсів, залучених до процесу проведення функціонального аналізу.
2. Контроль процесу проведення функціонального аналізу: обробка даних щодо проведення функціонального аналізу на всіх
рівнях системи органів виконавчої влади, структурних підрозділів, посад;
періодичне порівняння проведеного аналізу розподілу функцій на різних рівнях;
спостереження за взаємозв'язком, послідовністю здійснення функціонального аналізу, оцінка його проведення на різних рівнях, у різних сферах.
3. Контроль результатів:
оцінка способів досягнення мети за допомогою застосування різноманітних прийомів аналізу;
В.Б. Аеер'янов, О.Ф. Андрійко 327
оцінка залежності результатів функціонального аналізу від рівня органу виконавчої влади, значимості структурного підрозділу, категорії посади.
Процес моніторингу включає такі етапи:
• спостереження і збір первинної інформації на рівні низових ланок усієї системи, її підсистем і окремих структурних підрозділів, посадових осіб;
• аналіз даних, оцінка і прогноз стану та змін у процесі проведення функціонального аналізу.
Керуючий центр моніторингу узагальнює дані, дає оцінку й прогноз стану і змін процесу у масштабі окремих систем та у масштабі всієї системи. Отримані дані та інформація надсилаються за призначенням.
Моніторинг може мати попередній, поточний та наступний характер. Важливо, щоб для кожного виду була окрема форма звітності.
На етапі попереднього моніторингу необхідно простежити всебічність охоплення функціонального аналізу органів виконавчої влади, єдність підходів, забезпеченість відповідними ресурсами.
Стадія поточного моніторингу дає можливість оцінити відповідність процесу функціонального аналізу визначеним завданням його проведення.
Завершальним етапом є наступний моніторинг, тобто контроль результату проведення функціонального аналізу з точки зору відповідності його поставленим цілям.
Для проведення моніторингу необхідні певні ресурси і засоби, а саме: а) працівники з професійним рівнем освіти та досвідом проведення аналізу; б) зовнішня допомога в процесі створення груп моніторингу та визначення процедур моніторингу; в) спілкування працівників, залучених до процесу моніторингу, із керівниками, посадовими особами органів, у яких проводиться функціональний аналіз, з використанням відповідного комунікаційного та комп'ютерного обладнання.
-Як було зазначено вище, бажано дотртгуватись наступності у проведенні функціонального аналізу й аналізу ефективності процесів. При цьому важливо усвідомити, що для проведення зазначеного аналізу необхідні такі професійні вміння і навички: аналізувати досягнутий рівень ефективності; визначати, аналізувати й описувати процеси; розробляти й проектувати процеси; оцінювати відповідні професійні рівні та структури кадрів. Лише за наявності цих умов можна починати роботу щодо: складання штатного розкладу працівників, які б мали необхідні знання або були спроможні їх швидко набути; складання програми підготовки зазначених працівників;
328
РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 4
розробки методики дій, що застосовуватимуться; офіційного оформлення зазначеної методики та її практичної перевірки в експериментальних (пілотвих) органах.
Отже, наступне використання результатів функціонального аналізу для підвищення ефективності процесів повинне передбачати вжиття таких заходів, як: а) розробка програми і проведення навчання відповідних працівників; б) визначення експериментальних (пілот-них) органів; в) проведення вибіркового аналізу процесів в експериментальних органах (що може бути і до завершення програми функціональною аналізу, яку було розпочато раніше); г) розгляд результатів вибіркового аналізу і доопрацювання методики у світлі отриманого досвіду; д) застосовування результатів аналізу процесів в усіх інших органах з метою раціоналізації процесів, що потребують змін.
Частина четверта
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ:
ЗМІСТ І СТРАТЕГІЯ РЕФОРМУВАННЯ
Розділ VIII
РОЗВИТОК ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИХ ЗАСАД
ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ТА її КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
Глава 1. Основні напрями реформування
державної служби на сучасному етапі
Державна служба1 є важливим інститутом сучасної держави. Державна служба як самостійний вид державної професійної діяльності виникла в другій половині XVII століття в Європі, зокрема у Німеччині та Франції2. До сьогоднішнього дня інститут державної служби еволюціонував у одну з підвалин демократичної правової держави, важливу гарантію ефективного функціонування державного механізму. І хоча в світі виділяють різні варіанти систем державної служби, але все-таки можна назвати загальні ознаки (засади) державної служби. Це насамперед - професійність, аполітичність (політична нейтральність або лояльність), стабільність (або безстроковість) та державне фінансування.
Як відомо, за радянських часів вітчизняна, наука адміністративного права не приділяла належної уваги розробці теорії державної служби3, що згодом позначилося і на рівні наукового забезпечення процесу становлення цього інституту в Україні.