Конкурси при вступі на державну службу в Україні за результатами вибіркових порівнянь значно нижчі, ніж в більшосгі європейських країн. В європейських країнах реально існує доволі високий рівень змагання між претендентами на посади публічної служби (іноді до 20-50 кандидатів на одне місце).
У більшості демократичних країн конкурсна процедура - єдино можливий спосіб доступу на публічну службу (за незначними винятками для посад з яскраво політичним характером), а тому є головною ознакою, за якою відрізняють публічно-службові відносини від трудових відносин громадян, що зайняті в органах публічної влади. Публічні службовці при прийнятті на державну службу вперше призначаються на відповідні посади, класифіковані за рівнем необхідної для їх заміщення освіти і професійно:! підготовки, за відбірною процедурою і далі призначаються при просуванні по службі на подальші посади за результатами відбірної процедури.
Так, у Франції прийняття на державну службу Ідайснюється за конкурсом (відкритим або на умовах., передбачених в особливих статутах), який поєднується із наступним навчанням у :школах державних службовців, здачею іспитів по закінченні навчання і призначенням на посаду залежно від його ре:іультатів. Винятіи із загального правила конкурсного відбору поширюються лише на окремих посадових осіб, які призначаються на розсуд уряду (префеїстів, послів, директорів департаментів, міністрів), а також на виконавчо-технічний
344 РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 2
персонал та деякі специфічні посади спеціалістів (дослідників високого рангу, деяких фахівців у галузі інформатики тощо).
Конкурс є також основною формою відбору при просуванні по службі. Кадрового резерву, в нашому розумінні, як і в інших зарубіжних країнах, не існує. Поза конкурсом державний службовець може просунутися за умови успішного виконання упродовж двох років складнішої і відповідальнішої роботи, ніж передбачено його рангом. Оплата здійснюється не за посадовим окладом, а відповідно до присвоєного рангу.
При прийнятті на публічну службу в Іспанії приблизно 97 відсотків вакантних посад заміщується за конкурсом і тільки З відсотки - за вільним призначенням. Робочі місця, закріплені за службовцями, займаються відповідно до таких процесів:
• конкурсу, який становить нормальну систему призначення на посаду (в даному разі до уваги беруться виключно позитивні характеристики, що відповідають кожному робочому місцю, такі як певний професійний рівень, оцінки виконуваної роботи, результати навчання та підвищення кваліфікації, стаж роботи);
• вільного призначення на посаду, зважаючи на природу функцій (тільки на окремі посади, пов'язані, як правило, з особливою відповідальністю).
Інституту кадрового резерву не існує. Призначення на посади при просуванні по службі здійснюється за конкурсом. Просування поза конкурсом пов'язане з виконанням упродовж двох років роботи, яка відповідає більш високій посаді, ніж передбачено присвоєним рангом.
У Німеччині застосовують особливі відбірні процедури, які відрізняються своєю поетапністю. Статус чиновника найвищої категорії А можна набути після поетапного відбору і вільного прийняття на кадрову службу. Кандидат на кадрову службу з університетською освітою (переважно юристи) має успішно скласти перший державний іспит і пройти відбір на підготовчу службу. Відібрані кандидати проходять упродовж двох-чрьох років підготовчу службу (приблизно 70 відсотків цього часу припадає на стажування на різних посадах і в органах різного рівня і ЗО відсотків - на навчання). Вони мають витримати другий державний іспит і отримати звання "асесора", яке засвідчує здатність займати посади на кадровій службі і потім успішно пройти процедуру відбору на вакантну посаду.
Державні іспити мають дуже складний і формалізований характер, а процедура відбору на вакантну посаду включає попередній відбір кандидатів на підставі їх досьє і остаточний - за результатами співбесіди. Для вступу на вищу службу (необхідний ступінь бакалавра), середню службу (необхідна професійна освіта) або просту служ-
В.М. Філіпповський 345
бу (необхідна середня освіта) існує конкурс документів, підготовча служба є менш тривалою і завершується простим іспитом.
Система відбору на державну службу у Німеччині, яка передбачає послідовну перевірку й обов'язкову професійну підготовку кандидатів, є найбільш вимогливою до кандидатів, проте і такою, що потребує порівняно більших фінансових витрат. Для задоволення потреб державної служби в спеціалістах неюридичного, а також неосвітян-ського профілів набір здійснюється за трудовим договором (контрактом).
Поетапні відбір і вільне приймання є тим єдиним і складним шляхом, яким громадянин Німеччини на рівних для всіх умовах може за його власним бажанням здобути правовий статус державного службовця.
П Основні риси конкурсного відбору в Україні. Частина перша ст. 15 Закону України "Про державну службу" (далі - Закон) встановлює, що прийняття на державну службу ва посади третьої-сьомої категорій (відповідні посади передбачені ст. 25 Закону) здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України.
До посад першої-другої категорій, перелік яких передбачено ст. 25 Закону, належать посади перших заступників міністрів, голів державних комітетів та їх перших заступників, голів обласних державних адміністрацій, їх перших заступників тощо.
Відповідно до пункту 10 ст. 106 Конституції України Президент України призначає за поданням Прем'єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій, у тому числі голів районних державних адміністрацій, посади яких віднесені Законом до третьої категорії посад. Посади цих державних службовців мають більш або менш виражений політичний характер, а тому призначення на ці посади поза конкурсом, на наш погляд, є виправданим і відповідає законодавчій практиці демократичних країн.
Відповідно до частини п'ятої ст. 15 Закону поза конкурсом можуть прийматися також особи на патронатну службу, що також виправдовується характером їх служби, яка пов'язана з виконанням доручень відповідних керівників.
Згідно зі змістом ст. 15 Закону громадяни можуть прийматися поза конкурсом на посади третьої-сьомої категорій, коли інше встановлено законами України. Порівняно із зарубіжними країнами в Україні перелік посад державних службовців, які можуть прийматися на державну службу поза конкурсом, на сьогодні доволі широкий. До того ж простежується певна тенденція до його розширення.
346
РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 2
Так, Закон України "Про місцеві державні адміністрації" визначає посадових осіб, які погоджують призначення на посади перших заступників і заступників голів обласних державних адміністрацій (ст. 10), перших заступників та заступників голів районних державних адміністрацій (статті 10 і 46), а також посадових осіб, які призначають керівників апаратів обласних і районних державних адміністрацій (ст. 44). Цей Закон визначає, що керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської і Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій призначаються на посади головами відповідних місцевих державних адміністрацій (ст. 11). Крім того, Закон визначає загальний порядок призначення на посади керівників структурних підрозділів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим (ст. 46).
Посади, на які здійснюються відповідні призначення, належать до третьої-шостої категорій. Постановами Кабінету Міністрів України від 29.07.1999 р. № 1369 і № 1374 регламентовано порядок призначення на ці посади, за яким не передбачається проходження кандидатом відбірної процедури. Головне управління державної служби України (Головдер'жслужба) опублікувало відповідний перелік посад третьої—шостої категорій державних службовців органів виконавчої влади, а також випадків, у яких призначення на посади на підставі актів законодавства може здійснюватися без проведення конкурсу. В своєму роз'ясненні Головдержслужба звернула увагу керівників органів виконавчої влади на те, що встановлені окремими актами законодавства інші :процедури призначення на відповідні посади не виключають права керівників відповідних органів попередньо проводити в установленому порядку конкурсний відбір на ці посади.
Зауважимо, що зазначені у цьому переліку посади належать до категорій, які порівняно нижчі, ніж відповідні посади керівників центральних державних органів, що не належать до цього переліку і для заміщення яких у разі вакансій необхідно проводити конкурс. Необхідно також додати, що відповідні керівники не наділені повноваженнями приймати рішення політичного характеру, їх рішення мають організаційно-розпорядчий хараіггер.
Слід визнати, що певне розширення переліку посад державної служби, які заминаються поза конкурсом, пов'язане з деякими прогалинами і суперечностями в чинном)г законодавстві про державну службу.
Норма ст. 38 Конституції Уіфаїни має найвищу юридичну силу щодо норм законів та інших нормативно-правових актів, які стосуються користування громадянами рівним правом доступу на державну службу. Конституційне право громадян на державну службу за
В.М. Філіпповський 347