По-третє, розділ VI стосується припинення державної служби і складається з трьох стагей, з яких безпосередньо проходження служби стосується лише одна з них: "Ст. ЗО. Підстави припинення державної служби".
Це дає можливість зауважити, що структура чинного Закону досить недосконала, зокрема через те, що зміст статей відповідних розділів, принаймні щодо проходження служби, не збігається з формальними назвами самих розділів. До того ж, змістовне навантаження термінів "службова кар'єра" та "проходження державної служби"
В.Л. Коваленко 355
практично повністю збігається, хоча деякі інші положення, навпаки, потребують свого уточнення.
Проходження служби - це динаміка службового статусу службової особи. Кожен службовець обіймає відповідну посаду, тому проходження служби - це процес перебування службовця на посаді (посадах) з моменту заміщення до моменту звільнення. Послідовно перебуваючи на різних посадах, службовець "робить свою службову кар'єру".
Ю.М. Старилов правильно звертає увагу, що в зарубіжних країнах проходження державної служби часто називають "робленням службової кар'єри", але зазначає, що просування по державній службі (роблення кар'єри) повинно визначатися насамперед особистими якостями державного службовця, його досвідом, професіоналізмом, компетенцією, кваліфікацією, придатністю до даного виду державної служби. Просування по державній службі залежить також від об'єктивних чинників, наприклад від "якості правового регулювання" в частині заохочення державних службовців, регулярного просування по службі, проведення атестацій тощо. Автор підкреслює, що "змістом процесу проходження служби є виконання державним службовцем своїх посадових обов'язків, управлінських та інших функцій" 9.
Службова кар'єра державних службовців врегульована чинним законодавством України про державну службу. Зокрема, щодо: присвоєння рангів державних службовців; надання щорічних та додаткових відпусток; декларування доходів особистих та членів своєї сім'ї; проведення службового розслідування щодо державного службовця; проходження конкурсу тощо. Питання внутрішньої регламентації службової діяльності державних службовців вирішуються відомчими нормативними актами.
Конкретні права й обов'язки державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і мають відображатися в посадових положеннях чи інструкціях. Затверджувати повноваження повинні керівники відповідних державних органів та керівники апаратів цих органів у межах закону та власної компетенції.
Вдосконалення процесу проходження державної служби можливе лише шляхом законодавчого врегулювання. Зокрема, потрібно зафіксувати сам термін "проходження державної служби", визначити особливості проходження державної служби службовими особами та посадовими особами, а також визначитися щодо змісту цього інституту.
Найприйнятнішим, на наш погляд, є варіант врахування зазначених питань в новій редакції Закону України "Про державну служ-
356
РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 4
бу". Певним чином це передбачається в Концепції адміністративної реформи та в Стратегії реформування системи державної служби в Україні.
Література (до гл. 3)
1. Старилоа Ю.Н. Служебное; право: Учебник. - М.: Изд-во "БЕК". 1996.-698с.
2. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. №3723-XII //ВВР України. - 1993. -№ 52. - Ст. 490 (із наступними змінами і доповненнями).
3. БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Изд-во "БЕК", 1997. - 369 с.
4. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие / Под ред. проф. Г.А. Туманова. -М.: "Юриста", 1997. -448 с.
5. Коваль Л.В. Адміністративне право: курс лекцій для студентів юрид. вузів та ф-тів. - К.: Вентурі, 1998. - 208 с.
6. Служебная карьера / Гусева А.С., Иглин В.А., Лытов Б.В. и др.; Под общ. ред. Е.О. Охотского. - М.: ОАО "Изд-во "Экономика", 1998. - 302 с. (Гос. служба и регион, управление).
7. Старилоє Ю.Н. Зазначена праця.
8. Манохин В.М. Советская государственная служба. - М.: Юрид. лит., 1966. - 196 с.
9. Старших Ю.Н. Зазначена праця.
Глава 4. Підвищення стимулюючої ролі оплати праці державних службовців
Серед основних завдань розбудови дієвої державної служби в Україні з метою підвищення ефективності практичного здійснення функцій держави, вирішення її завдань, забезпечення державних інтересів на засадах принципів і положень, встановлених Конституцією України, чинними законами та іншими законодавчими актами1, є розбудова сучасного мотиваційного механізму діяльності державних службовців.
Як свідчить аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду, мотивація праці державних службовців має широкий спектр правових, економічних, соцісільних і моральних аспектів, що підпорядковані принципу адекватної оцінки кінцевого результату їх діяльності та визначенню винагороди за працю.
Незважаючи на певні національні особливості, існуючі системи стимулювання праці державних службовців у різних країнах мають
В.О. Тимофеев 357
багато спільних рис. їх головними сішадовими є підсистеми добору кадрів, просування по службі (службова кар'єра), оплати праці, соціально-побутового, матеріального та пенсійного забезпечення. Що стосується суспільного престижу діяльності державних службовців (який також є одним із елементів системи стимулювавяя), то слід лише зазначити, що він багато у чому залежить від ступеня застосування наведених вище чинників.
О Із зарубіжного досвіду мотивації та стимулювання праці державних службовців. В основі системи просування по службі, тобто головної складової мотивації та стимулювання праці державних службовців, мають лежати чітко визначені вимоги до їх професійної кваліфікації. Так, Бернар Гурне, відомий французький дослідник проблем управління, вважає, що серед "спільних" або "горизонтальних" функцій державної служби найважливішими є ті, які стосуються персоналу. "Найпродуманіші структури і найсучасніші знаряддя праці не дадуть очікуваних результатів, якщо службові штати будуть недоукомплектовані або, що ще гірше, укомплектовані працівниками низької кваліфікації" 2.
У світовій практиці питання об'єктивізації визначення кваліфікації працівника є основним у системі просування по службі і вирішується двома шляхами: або за рахунок чіткого визначення вимог щодо вузької спеціалізації фахівця, здатного обійняти саме тільки цю посаду, або, навпаки, можливості використання його найширшої фахової універсальності в системі державного управління.
Перший підхід широко застосовується у Сполучених Штатах Америки. В Європі, зокрема, у Велиіяй Британії та у Франції, більш популярною є формула універсальної придатності, що особливо проявляється при доборі керівників на шйвищі адміністративні посади 3. Особливої уваги заслуговує поглиблене вивчення системи та досвіду функціонування державної служби у Франції. Саме цей досвід багато в чому може бути використаний в Україні, оскільки, як уже зазначалось, саме французька система стала базою для створення вітчизняної державної служби.
Міжпосадові співвідношення у Франції мають чітко визначену професійну класифікацію, під якою розуміється будь-яка класифікація робочих місць, посад, професій або рівнів кваліфікації, що утворює певну ієрархію, і яка використовується при просуванні по службі.
У Франції існують два основних методи класифікації працівників: 1) перелік робочих місць, назв посад (тав звані сітки Па-роді); 2) перелік критеріїв оцінки.
Серед головних критеріїв оцінки відповідності працівника посаді є: вид діяльності; рівень відповідальності; рівень інтенсивності праці;
358
РОЗДІЛ VIII • ГЛАВА 4
незалежність (автономність) у діяльності; час адаптації; рівень використання приладів, інформаційних систем та мереж; розумові, фізичні та психологічні вимоги; рівень знань; рівень посадової відповідальності тощо 4. Останнім часом все більше застосовуються змішані або модернізовані сітки Пароді, які використовують не тільки ієрархію посад, а й чітко визначають критерії їх розмежування.
Для кращого розуміння побудови систем професійної кваліфікації наведемо визначення французького соціолога М. Алалу-ха: "... кваліфікація працівника являє собою здібності, необхідні для того, щоб займати якесь місце або виконувати якусь працю, у той час як класифікація розташовує ці місця у відповідному порядку. Таким чином, професійна класифікація є системою ієрархізації різних здібностей до праці, що можуть визначати ієрархію заробітної плати" 5. Останні якості покладені в основу системи посадового просування держслужбовців.
Не зупиняючись детальніше на особливостях формування систем професійної класифікації, слід сказати, що всі вони мають вирішальне значення для побудови загальної системи мотивації праці і, особливо, розвитку кар'єри та визначення величини заробітної плати, а тому внаслідок змін, які відбуваються у професіях, потребують постійного поліпшення. Саме тому статтею L. 132-12 Кодексу про працю Франції передбачено переглядати системи класифікацій не менш як один раз у сім років.
Досвід Франції з цього.питання заслуговує на подальше ретельне вивчення та прагматичне застосування із врахуванням специфіки вітчизняних умов. Слід відзначити ретельну правову регламентацію, про яку засвідчує той факт, що обсяг лише Загальних положень про державних службовців Франції становить 725 сторінок тексту 6.
О Питання оплати праці державних службовців в Україні. Відповідно до частини другої ст. 33 Закону України "Про державну службу" заробітна плата державних службовців має досить складну структуру і складається з посадових окладів, премій, доплат за ранги, надбавок за вислугу років на державній службі та інших надбавок.