38 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З
Іноді функції номінуються як повноваження, хоча узагальненість виокремлює і'х серед останніх. За приклад може слугувати положення п.1 частини першої ст.106 Конституції України, згідно з яким Президент України "забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави". Порівняно з наведеним, інші положення цієї частини статті 106 відрізняються конкретикою і можуть характеризуватися як повноваження.
Можливий і зворотний варіант, коли повноваження визнаються функціями, що ще більш ускладнює розмежування цих двох категорій. Так, у ст.116 Конституції України до функцій Кабінету Міністрів України віднесено, зокрема, розробку проекту закону про Державний бюджет України та подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Об'єктивно це конкретні повноваження уряду.
Сам термін "глава держави" номінує функцію представництва держави, яку здійснює монарх або президент. Звичайно, в конституційних текстах термін "глава держави" супроводжується певним приписом (є його частиною), який і є узагальненим формулюванням відповідної функції. За приклад може слугувати положення частини першої ст. 102 Конституції України: "Президент України є главою держави і виступає від її імені".
Конституційній практиці відомі й більш розлогі за змістом і обсягом формулювання, якії позначають представницьку функцію глави держави. Саме цю його функцію слід уважати "титульною", що є історично зумовленим і не залежить від прийнятої форми державного правління. Функції Президента України "закодовано" також у частині другій ст. 102: "Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина".
Кожна з функцій Президента України, що відповідно визначена в Основному Законі, "матеріалізується" в його конкретних повноваженнях, встановлених там само. Наприклад, за змістом частини другої ст.102 можна говорити про таку функцію Президента України, як гарантування додержання Конституції України. У свою чергу, ця функція відображає й узагальнює його певні повноваження, насамперед право звертатися до Конституційного Суду України щодо вирішення питань про відповідність Конституції України визначених актів (частина перша ст.150).
У такий спосіб має з'ясовуватись кожна функція. При цьому частіша конкретних повноважень Президента України може бути кореспондована змістові не однієї, а кількох функцій. У цьому немає суперечності, адже всі функції взаємопов'язані, їх можна розглядати лише крізь призму цілісності компетенції Президента України.
В.М. Шапоеал, В.П. Єрмолін 39
За змістом Конституції України відсутні підстави стверджувати про наявність "арбітражної", "узгоджувальної", "врівноважувальної" чи "інтегруючої" функції Президента України. Жодне з повноважень Президента України не є таким, що демонструє названу функцію. Помилкою буде стверджувати, що, наприклад, право вето чи право дострокового припинення повноважень (розпуску) Верховної Ради України засвідчує подібну функцію Президента України. Такі повноваження хоча б за формою є "класичними" складовими статусу глави держави. Про "арбітраж" Президента України у непрямій формі йшлося в офіційному проекті Конституції України від 24 лютого 1996 р.: "Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування" 3. Проте при доопрацюванні проекту у Верховній Раді України це положення було вилучено.
Немає підстав розглядати як аргумент підтвердження наявності "арбітражної" або іншої подібної функції Президента України те, що він відіграє вирішальну роль у формуванні Кабінету Міністрів України і до того ж реально є головним носієм виконавчої влади. Концентрація виконавчої влади у Президента України не є явищем, притаманним виключно Україні або взагалі країнам зі змішаною республіканською формою правління. При цьому далеко не в усіх відповідних країнах хоча б на рівні теорії визначають проблематику "президентського арбітражу".
У Конституції України встановлено й основні функції Кабінету Міністрів України (ст. 116). При цьому перелік функцій уряду не є вичерпним, і вони можуть бути визначені законами й актами Президента України. За змістом частини другої ст.120 Конституції України повноваження Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами. Можна передбачити, що Закон "Про Кабінет Міністрів України" не тільки уточнить, а й розширить компетенцію уряду. Подібне щодо Президента України, як зазначалось, по суті не припускається.
Частина конституційно встановлених функцій Президента України і Кабінету Міністрів України змістове узгоджується, про що свідчить порівняльний аналіз ст. 102,106 і 116. Наприклад, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України; забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонастуїшицтво держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави. Кабінет Міністрів України, у свою чергу, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки.
40 РОЗДІЛ І • ГЛАВА З
Однак названі функції Президента України є звичайно загальнішими і ширшими, ніж відповідні функції Кабінету Міністрів України. Частиш з них може бути певною мірою забезпечена шляхом реалізації компетенції уряду, що засвідчує їх поєднаність за змістом з явищем виконавчої влади. Проте забезпечення таких функцій Президента України, у першу чергу, відбувається через здійснення його власних повноважень. Частина з указаних функцій притаманна Президентові України як главі дерлсави і не має прямого відношення до виконавчої влади.
Повноваження Президента України, встановлені Конституцією України, доречно класифікувати на, по-перше, пов'язані з його статусом як глави держави і, по-друге, поєднані з роллю носія виконавчої влади. Така класифікація відповідає сутності загального інституту глави держави (включно президента). При цьому деякі з повноважень можуть розглядатися як віднесені до обох груп наведеної класифікації. Зокрема, такими є повноваження щодо формування Кабінету Міністрів України.
Як зазначаюсь, особливістю організації і функціонування державного механізму за умов змішаної республіканської форми правління є дуалізм виконаїяої влади. Такий .дуалізм встановлено і за Конституцією України, що визнає більшість вітчизняних авторів. На думку В.Б.Авер'янова, "в основу управлінської вертикалі покладена модель своєрідного "складного центру"... Специфічність цієї моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гіліж виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів (виконавчої влади - автори), то Президент ... лише функціонально -через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади 4.
Теоретична конструкція "дуалізму" виконавчої влади, по суті, спонукає деяких авторів до висновку, за яким Президент України має розглядатися поза "розподілениіупі владами". Тим самим нібито створюються можливості щодо визнання його "арбітражної" або іншої подібної функції стосовно цих "влад".
Однак статус Президента України об'єктивно поєднаний із функціонуванням "розподілених влад", а його зміст випливає з відповідної теорії. Ті повноваження, котрі кореспондовані ролі Президента України як глави держави, здебільшого є елементами системи стримувань і противаг у взаємовідносинах між "розподіленими владами", насамперед між законодавчою і виконавчою. Інші прямо асоціюються з явищем виконавчої влади. Знаменно, що у XIX сх, навіть за умов парламентарно-монархічної форми правління, в юридичній теорії і. звичайно, в текстах основних законів монарх визначався як носій виконавчої влади.
В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін 41
Тому правильним, на наш погляд, є висновок, згідно з яким Президент України є "органічною частиною тріади влади..., включається до констигуційно визначеної системи розподілу влад" 5.
Якщо навіть не погоджуватися з доктринальним визначенням Президента України як "органу" виконавчої влади, пропонованим деякими авторами, не можна заперечувати його ролі як її "носія". Реалії свідчать, що Президент України є ключовою складовою конституційне встановленої системи виконавчої влади.
Поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади забезпечується, зокрема, існуванням очолюваної ним Ради національної безпеки й оборони України, яка "координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони" (частина друга ст.107 Конституції України). У відповідний спосіб Президент України може активно взаємодіяти з так званими шністрами-"си-ловиками". При цьому рішення Ради національної безпеки й оборони України вводяться в дію указами Президента України. Зміст статусу цього органу багато в чому зумовлює: визначення пршінятої в Україні форми державного правління як варіаінта змішаної республіканської -президентсько-парламентарну республіку.
Важливе значення має положення п.15 частини першої ст.106 Конституції України, за яким Президент України утворює, реорганізовує і ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Утворюючи систему центральних органів виконавчої влади, Президент України видає укази, виходячи з міркувань доцільності. Ця система формується з урахуванням динаміки суспільних потреб, яка зумовлює існування того чи іншого органу.