На нашу думку,, з огляду на існуючі підходи до визначення понять "державна служба" та "державні службовці", прийнятним є саме вузький підхід, тобто в адміністративному значенні, оскільки він базується на розподілі суспільне корисної праці та враховує функціональну складову професійної діяльності у сфері державного управління17. Адже широкий підхід ігнорує функціональну складову різних видів су спільно корисної діяльності, і, як наслідок, до держ-служби помилково відносять такі види діяльності, як лікування, навчання, виховання, соцігільне обслуговування тощо. Останні, безумовно, є суспільне корисними, але вони не стосуються практичного адміністрування, тим більше на державному рівні.
В.Л. Коваленко 391
Отже, державними службовцями слід вважати громадян України, які мають спеціальну фахову підготовку, пройшли встановлений законом відбір і на підставі договору про державну службу та присяги державного службовця проходять службу на посадах державної служби в державних органах або апаратах державних органів з метою державного адміністрування й одержують за це грошову винагороду за рахунок державних коштів.
Література (до гл. 1)
1. Про державну службу. Закон України від 16. грудня 1993 р. №3723-ХП // ВВР України. - 1993. -- № 52. - Ст. 490 (із наступними змінами і доповненнями).
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. - 18-е изд., стереотип. - М.: Рус. яз., 1986. - С. 636.
3. Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін. / За заг. ред. Ю.П. Битяка. -Харків: Право, 2000. - С. 6.
4. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: Изд-во "БЕК", 1996.-С. 127-128.
5. Зітер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С. 285.
6. Там само. - С. 93.
7. Административное право зарубежных страя: Учебное пособие. - М.: Издательство "СПАКР", 1996. - С. 59-60.
8. Там само. - С. 139-141.
9. Зітер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівнял. аналіз / Пер. з фр. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - С. 305.
10. Організаційно-щалайі аспекти державної служби Іспанії / Перекл. з іспан. Інститут державного управління і самоврядування при KM України. -К., 1993.-78с.
11. Административное право зарубежных стран: Учебное пособие. -М.: Издательство "СПАКР", 1996. - С. 190-192.
12. Правовые основы государственной службы в Германии. Баварская школа управления - орган публичного права. Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел ФРГ. - Мюнхен, 2001. -396с.
13. Реформа державної служби. Адміністративна реформа: досвід Польщі для України. - Фонд "Центр "Суспільство". (Проект "Суспільство відкритих реформ"). - К., 2000. - С. 17-18.
14. Об основах государственной службы в Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990.
392 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 2
15. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 166 с.
16. Правове регулювання державної служби у Франції / Пер. з фр. Інститут державного управління при Кабінеті Міністрів України. - К., 1993. - 89 с.
17. Коваленко В. Яким бути новому закону України "Про державну службу": деякі питання теорії і практики законотворення // Право України. - 2000. - № 6. - С. 85-90.
Глава 2. Типи і види державної служби: проблеми класифікації
Чинне законодавство України про державну службу не передбачає чіткого поділу державної служби на типи та види. Закон України "Про державну службу" (далі - чинний Закон) поширюється тільки на тих державних службовців, які: по-перше, проходять службу в органах виконавчої влади або в апаратах цих та інших державних органів; по-друге, яким присвоюється ранг державного службовця1. Тобто чинний Закон передбачає так зване вузьке тлумачення державної служби.
У широкому ж розумінні державними службовцями потрібно вважати всіх осіб, які: по-перше, працюють або служать у державних органах або в апаратах таких органів; по-друге, яким присвоюється або ранг державного службовця, або класні чини, або військові чи спеціальні звання; по-третє, які фінансуються за рахунок державних коштів.
У контексті необхідності реформування системи державної служби в Україні вирішення питання щодо поділу державної служби на відповідні типи та види стає надзвичайно актуальним.
Хоча чіткого законодавчого закріплення різних типів і видів української держ^лужби ще не здійснено, це не означає, що в нашій країні взагалі не існує різних складових частин держслужби. По-перше, крім чинного Закону, існують інші закони, які фактично врегульовують питання державної служби в різних сферах (дипломатична служба, санітарно-епідеміологічна служба, міліцейська служба тощо). По-друге, значіяу частину осіб, на яких прямо не поширюється чинний Закон, віднесено до державних службовців. По-третє, існує нагальна потреба в уніфікації чинного законодавства виходячи з конституційного принципу поділу державної влади на відповідні гілки (законодавча, виконавча, судова) та функціональних складових державного управління.
В.Л. Коваленко 393
Пропонуємо застосовувати принцип поділу всієї державної служби на три типи. Причому виділяємо як два основних типи - цивільну службу та мілітаризовану службу. Ті складові державної служби, що їх не можна віднести до цих двох типів, слід згрупувати в проміжний (третій) тип - спеціалізований. Такий підхід, на налгу думку, дасть можливість здійснити класифікацію за типовими та видовими ознаками всієї сукупності правовідносин, що виникають на державній службі.
D Підходи до класифікації типів державної служби. Нагадаємо, що різні дослідники пропоіїують робити поділ державної служби на цивільну та мілітаризовану. Наприклад, Д.М. Бахрах зазначає, що для мілітаризованої служби характерні таш, відмінні від цивільної служби, ознаки:
• професійним обов'язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров'я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охорона суспільного порядку і правопорядку;
• право вступу на державну службу мілітаризовішого характеру мають особи, які досягай віку вісімнадцяти років;
• наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, зумовлених специфічними особливостями посадових повноважень мілітаризованих держслуж-бовців;
• ці держслужбовці мають особливі умови вступу на службу, умови її проходження, присвоєння військових та спеціальних звань, проведення атестації та припинення служби;
• наявність встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих держслужбоиців;
• особливий порядок притягнення до "правової" відповідальності" 2.
Посилаючись на Д.М. Бахраха, Ю.М. Старилов зазначає: "В спеціальній літературі загальновизнано розподіляти державну службу на два види: цивільну (наприклад, служба в державних органах РФ та її суб'єктів, в адміністрації області) та мілітаризовану (наприклад, військова служба, служба в органах внутрішніх справ, податкової поліції, митних органах, залізничних військах, гірничорятувальна служба). Причому цивільна служба може бути: а) загаль-нофункціональною - це здійснення загальних, традиційних, "стандартних" для будь-якої сфери діяльності державно-службових функцій, що не відрізняються галузевою специфікою (наприклад,
394 РОЗДІЛ IX • ГЛАВА 2
діяльність персоналу в адміністрації області, її відділах і департаментах тощо); б) спеціальною - це реалізація особливо встановлених у нормативних правових актах повноважень службовців, які обіймають посади в державних органах з яскраво позначеною галузевою компетенцію, що накладає відбиток на практичну діяльність персоналу (наприклад, суддівська служба, дипломатична служба, служба на залізничноіму транспорті, діяльність державного нотаріуса тощо).
Особливо підкреслюється, що "цивільна служба і мілітаризована можуть включати в себе різні підвиди цих служб, що об'єктивно необхідні державі і створені нею для реалізації спеціальних функцій та особливої внутрішньогалузевої компетенції". Щодо мілітаризованої служби зазначено: "Мілітаризована служба (військова, міліцейська, поліцейська тощо) має багато розпізнавальних ознак, які виділяються при аналізі нормативних правових актів, що встановлюють правове становище цих видів державної служби та відповідних державних службовців"3.
Досить поширеною є точка зору В.Б. Авер'янова, який запропонував законодавчо розмізжувати такі види державної служби:
1) служба в органах: виконавші влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів, деяких інших державних органів (наприклад, прокуратури). Це - власне адміністративна служба, або служба чиновників;
2) служба в державних органах (включаючи деякі органи виконавчої влади), яка отримує спеціальний правовий статус, зокрема в органах прокуратури, внутрішніх справ, державної безпеки, митних органах, у дипломатичних установах, збройних силах. Це - спеціалізована служба;
3) служба в різних державних органах та їх апараті, яка хоч і має допоміжно-обслуговуючу спрямованість, але через свою важливість потребує особливого правового режиму в межах державної служби. Це - функціонування так званих патронатних служб (умовно - патро-натна служба).