Несовершенство "заниженного" статуса федеральных антимонопольных органов обнаружилось уже в первые месяцы их работы. Еще Верховный Совет РФ пытался внести изменения и дополнения в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которые позволили бы вывести федеральный антимонопольный орган из системы федеральных органов исполнительной власти и "возвысить" над ними путем переподчинения его Верховному Совету РФ. По ходатайству Президента РФ Конституционный Суд РФ обоснованно признал сделанные поправки к закону антиконституционными*. Но это не сняло с повестки дня саму проблему. Спустя несколько лет статус федерального антимонопольного органа "поднял" сам Президент РФ. 27 февраля 1995 г. им был издан Указ № 201, которым установлено, что федеральный антимонопольный орган "имеет статус, равный статусу федерального министерства"**.
* См. постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1992 г. по делу о проверке конституционности Закона РФ от 22 ноября 1991 г. "О внесении изменений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Российская газета. 1992. 2 июля.
** СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 855.
Однако несколько пренебрежительное отношение исполнительной власти к этому органу продолжается. В частности, неблагоприятным фоном, дискредитирующим работу федеральных антимонопольных органов, стало явно противозаконное постановление Правительства РФ от 29 января 1997 г. об увольнении председателя Государственного антимонопольного комитета РФ*, хотя право решать подобный вопрос имеет только Президент РФ. Ошибка была исправлена указами Президента РФ от 14 мая 1997 г. № 481 и № 482. Отменив указанное постановление, Президент РФ обязал Правительство РФ принять меры по оплате незаконно уволенному времени вынужденного прогула**.
* СЗ РФ, 1997, № 6, ст. 754.
** Российская газета. 1997. 21 мая.
Все это вместе взятое создает серьезные трудности в реализации федеральными антимонопольными органами своих полномочий, установлении принципиальных деловых отношений, основанных на требованиях законности с исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, снижает эффективность государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. Было бы целесообразным сделать еще один шаг по повышению "ранга" федерального антимонопольного органа РФ — вывести его из прямого подчинения Правительства РФ и сделать подконтрольным непосредственно Президенту РФ. Предлагаемая мера тем более полезна, что функции этого Министерства постоянно расширяются и тем самым повышается его роль*.
* См.: Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 1999. 29 мая; Положение о Министерстве по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3756.
Тема 10. Естественные монополии
§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа.
§ 2. Государственное регулирование, контроль и юридическая ответственность в сферах естественных монополий.
§ 3. Практика осуществления государственного регулирования и контроля.
§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях
§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа
1. Монополии называются естественными, потому что их формирование, функционирование и развитие на рынке определенных товаров происходит объективно, в силу независящих от воли и сознания людей специфических свойств, присущих этим товарам, работам и услугам. Объективная детерминированность естественных монополий, в свою очередь, обусловливает то, что их правовое регулирование лишь в минимальной степени определяется субъективным усмотрением законодателей, а предполагает глубокое знание экономической и социальной природы соответствующих естественных монополий и максимально адекватное ее отражение в законодательных актах. Отдельные общественные отношения, возникающие на рынке, где действуют естественные монополии, вообще не поддаются нормативно-правовой корректировке, а должны быть восприняты и закреплены в государственно-обязательных решениях так, как они сложились и утвердились на практике.
Естественной монополией обладают собственники и иные хозяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, пригодные для возделывания и выращивания на них чая, виноградников). Сюда относятся также целые отрасли инфраструктуры, которым свойственны особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс и т. п.). Зачастую наличие естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Естественные монополии возникают там, где невозможно или экономически нецелесообразно строить аналогичные предприятия, скажем, космодром, железную дорогу или газопровод, параллельно уже действующим.
Естественная монополия существует, когда эффект ее масштаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Такие условия характерны, например, для так называемых предприятий общественного пользования, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. В этих случаях эффект масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима именно крупномасштабная деятельность. В такой ситуации конкуренция является просто нерентабельной. Если бы рынок был поделен между многими производителями, эффект масштаба не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки*.
* См.: Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стэнли Л. Экономика. М., 1992, т. 1. С. 228.
Значение естественных монополий, а следовательно, и правового регулирования их деятельности детерминировано местом естественных монополий в народном хозяйстве. Они, как правило, служат базой всей экономики, играют ключевую роль в формировании издержек производства и цены любого товара, в повышении или, напротив, понижении благосостояния людей.
Наряду с отмеченными положительными качествами у естественных монополий есть и крайне опасная оборотная сторона, являющаяся продолжением их позитивного влияния на экономику, — возможность, опять же объективно детерминированная, господствовать в соответствующих рыночных отношениях, устанавливать свою безраздельную диктатуру рыночной власти. Ограничение произвола естественных монополий достигается в основном двумя путями: установлением в сферах естественных монополий государственной собственности и государственным регулированием. Выбор каждое государство делает исходя из характера и объема "своих" естественных монополий, их особенностей. Но, как правило, применяются оба пути ограничения естественных монополий. Опыт свидетельствует, что в отношении естественных монополий недостаточно использовать лишь общее антимонопольное законодательство и контроль за его исполнением, о чем говорилось в предыдущей лекции. Контроль там осуществляется лишь за тем, чтобы хозяйствующие субъекты не мешали развитию свободной конкуренции на рынке. Необходимо еще непосредственное государственное регулирование каждого отдельного естественного монополиста. В странах с развитой экономикой существуют, например, монополизированный общественный транспорт, системы водоснабжения и сбора мусора, создаются органы, регулирующие деятельность естественных монополий на общенациональном и местном уровне. В США примерно 10% валового внутреннего продукта производится такими регулируемыми отраслями.
2. В условиях советской экономики естественные монополии как специфический предмет государственно-правового регулирования не выделялись, хотя они, конечно же, там имелись. Такой надобности не возникало потому, что монополиями в своем роде были все отрасли народного хозяйства. По мере же проведения реформ, направленных на создание рыночной экономики, становилась все более очевидной необходимость выделения в ней сектора, где экономические отношения не поддаются свободной конкуренции и потому нуждаются в особом правовом режиме. Практически работа по формированию нормативно-правовой основы естественных монополий началась с середины 90-х годов и интенсивно проводится до сих пор. В этом месте лекции обратим внимание лишь на структуру нормативно-правовой основы и ее особенности, а конкретный состав и содержание соответствующих нормативно-правовых актов будут показаны по ходу раскрытия правовых проблем естественных монополий.
Фундаментальное значение в ней имеет Федеральный закон "О естественных монополиях", принятый 19 июля 1995 г. и определивший правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации*. Принят ряд других федеральных законов, действие которых распространяется на естественные монополии. В развитие федеральных законов издаются указы Президента РФ. Большим числом в нормативно-правовой основе естественных монополий представлены принимаемые в соответствии с федеральными законами и указами Президента РФ постановления Правительства РФ, а также акты федеральных органов исполнительной власти.