Конечно, у электростанций есть некоторое сходство с естественными монополиями. Они нередко расположены на больших расстояниях одна от другой и подчас являются единственными производителями электрической энергии на определенной территории. Не случайно упоминавшийся Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" относил производство электрической энергии, кстати, равно как и энергии тепловой, к сферам естественных монополий. В Федеральном законе "О естественных монополиях" вопрос решен иначе. И сейчас принимаются энергичные меры для развития конкуренции между производителями электрической энергии, в частности:
вводится совершенно новый рыночный механизм определения цены электрической энергии путем конкурентного отбора заявок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку электрической энергии;
предполагается завершение формирования нормативно-правовой базы функционирования всего оптового рынка электрической энергии, в том числе утверждение правил работы оптового рынка на принципах конкуренции и порядка расчетов между субъектами оптового рынка, разработка договоров на поставки электрической энергии и мощности, договоров на использование межсистемной электрической сети оптового рынка и сетей региональных энергоснабжающих компаний, определение условий взаимоотношений оператора оптового рынка с его участниками;
намечается переход к конкуренции электростанций на оптовом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей;
расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок.
Из оставшихся трех сфер естественных монополий нуждаются в уточнении лишь "услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов". Услуги транспортных терминалов — это всякого рода производственные операции по приемке, перемещению, хранению и сдаче грузов. Но к ним относятся не любые из перечисленных операций, а лишь те, которые органично увязаны, "слиты" с конкретным перевозчиком грузов, скажем, могут проводиться на его территории только в специально отведенных местах. Услуги портов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных терминалов. Они включают производственные и иные трудовые операции по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самолетов.
5. В отношении некоторых сфер естественных монополий приняты регулирующие их специальные нормативно-правовые акты, например, федеральные законы "О связи" от 16 февраля 1995 г.*, "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г.**, "О федеральном железнодорожном транспорте" от 25 августа 1995 г.***, постановления Правительства РФ "О мерах по сокращению перекрестного субсидирования потребителей по отдельным видам услуг связи" от 13 августа 1996 г. № 950 **** и "О развитии газификации Российской Федерации в 1996—2000 годах" от 18 июля 1996 г. № 819*****. В основной своей части в нормативно-правовую основу естественных монополий входит Федеральный закон "Об энергосбережении", вступивший в силу 10 апреля 1996 г.****** Принятый впервые в юридической практике нашего государства, он определяет нормативно-правовую основу по эффективному использованию энергетических ресурсов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспортировке, хранении и потреблении. Особую заботу государство проявляет об установлении оптимальных цен на товары естественных монополий, что вполне логично вытекает из места цены в числе компонентов, составляющих понятие естественных монополий. Ценообразованию в сферах естественных монополий посвящены многие акты всех уровней*******.
* СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 600.
** СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3695.
***"Российская газета. 1995. 30 авг.; см. также Федеральный закон "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации" от 8 января 1998 г. // СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 218.
**** СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4126.
***** Российская газета. 1996. 27 июля.
****** Российская газета. 1996. 10 апр.
******* См., например: Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 10 марта 1995 г. // СЗ РФ, 1995, № 16, ст. 1316; Указ Президента РФ от 17 октября 1996 г. № 1451 "О дополнительных мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности" // СЗ РФ, 1996, № 43, ст. 4884; постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" // СЗ РФ, 1995, № 11, ст. 997; постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 997 "О государственном регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" // Российская газета. 1995. 18 окт.; постановление Правительства РФ от 12 февраля 1996 г. № 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" // Российская газета. 1996. 20 февр.; постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 863 "О совершенствовании государственного регулирования цен на природный газ" // Российская газета. 1996. 27 июля; постановление Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. № 121 "Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию", которым утверждены два объемных нормативных акта: Основные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации и Порядок утверждения и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации // Российская газета. 1997. 13 февр.; 1999. 4 нояб.; постановление Правительства РФ от 7 марта 1997 г. № 265 "О регулировании тарифов на услуги связи и об утверждении Основных положений государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической связи на федеральном и региональном уровнях" // Российская газета. 1997. 22 марта.
6. Качественные изменения в нормативно-правовой основе повлечет осуществляемая сейчас реформа естественных монополий. Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г.* Структурная реформа электроэнергетики, газовой промышленности и железнодорожного транспорта включает три этапа и рассчитана до 2000 г. Реформа связи будет проводиться в два этапа и должна завершиться в 1998 г.
* Российская газета. 1997. 7 мая.
Необходимость реформы вызвана негативными последствиями функционирования ранее узаконенных естественных монополий —-снижением эффективности их деятельности, нерациональным использованием производственного потенциала, свертыванием и фактически отсутствием в них конкурентных отношений, хотя такие возможности и имеются. Как следствие, гигантски выросли цены в сферах, где действуют естественные монополии, что повлекло общий скачок цен на товары, создаваемые с участием продуктов хозяйственной деятельности естественных монополий. Так, в электроэнергетике не обеспечивается оптимальный режим работы электростанций, что стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива, возросли потери электроэнергии в электрических сетях энергосистем и увеличилась численность эксплуатационного персонала энергетических предприятий. Из-за спада потребления электроэнергии более чем на порядок выросли резервы установленных мощностей в Единой энергетической системе России. Образовавшийся избыток мощности, составляющий около 70 млн. квт, способствуя поддержанию надежности и устойчивости работы Единой энергетической системы России, является вместе с тем дополнительной нагрузкой на потребителей России и оплачивается ими. Существенно снизилась эффективность капитального строительства.
На долю железнодорожного транспорта приходится около 77% грузооборота, выполняемого транспортом общего пользования (без трубопроводного), и 45% пассажирооборота. В структуре издержек промышленности расходы, связанные с перевозками по магистральным железным дорогам, составляют около 6%. В связи с этим сокращение транспортных затрат является важнейшей задачей повышения конкурентоспособности отечественной продукции. Однако существующая организационно-производственная структура и низкая конкуренция со стороны других видов транспорта не способствуют созданию экономических стимулов к повышению эффективности работы железнодорожного транспорта. Не полностью используются мощности по ремонту и развитию производственной базы предприятий железнодорожного транспорта, непосредственно не связанных с осуществлением перевозочного процесса (ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприятий). Велики затраты на содержание объектов социальной сферы.
Структурная реформа наряду с другими важными моментами включает совершенствование нормативной базы регулирования естественных монополий. В частности, реформа направлена на:
выведение из нынешних сфер естественных монополий видов хозяйственной деятельности, которые не относятся к естественным монополиям, и формирование из них рынков на основе конкуренции;
выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;
придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на недискриминационной основе;
формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне, координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий.