3. Судьба нормативно-правовой основы финансово-промышленных групп складывалась более благоприятно, чем у товарных бирж и торгово-промышленных палат. Указом Президента РФ "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" от 5 декабря 1993 г. № 2096 было утверждено развернутое Положение о финансово-промышленных группах и порядке их создания*. В то время ни одной такой группы в России еще не было. Первые финансово-промышленные группы были зарегистрированы в 1994 г.
* Российская газета. 1993. 10 дек.
Однако опережающее появление нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ имело и некоторые негативные последствия. Принимаемые в условиях отсутствия опыта функционирования легитимных финансово-промышленных групп эти акты были умозрительны, не отражали в полной мере специфику российских экономических отношений, а нередко и препятствовали созданию финансово-промышленных групп, тормозили их естественное развитие и снижали конечный результат деятельности. Утвержденное Указом Президента РФ Положение о финансово-промышленных группах и порядке их создания содержало, например, такие ограничения, как регламентация размеров групп по количеству входящих в них предприятий (не более 20), общей численности работающих на них (не более 100 тыс. человек), доле государственной собственности в объединяемом участниками капитале (не более 25%), величине пакета акций, которым вправе располагать включаемые в группу кредитно-финансовые организации (не более 10%). Не допускалось перекрестное взаимное владение акциями участников финансово-промышленной группы.
Сейчас имевшиеся недостатки преодолены и можно констатировать наличие стройной системы нормативных правовых актов. "Открывают" эту систему акты высшей юридической силы — федеральные законы, подразделяющиеся на две группы. Первую группу составляют те из них, которые прямо и непосредственно адресованы финансово-промышленным группам. Это, в первую очередь, Федеральный закон "О финансово-промышленных группах" от 30 ноября 1995 г.* Он является основой в создании, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп.
* СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4697.
Вторую группу составляют законы, которые специально не посвящены финансово-промышленным группам, но касаются их в связи с государственно-правовым воздействием на другие общественные отношения. Так, отношения, вытекающие из участия финансово-промышленных групп в реализации федеральных целевых программ, регулируются законодательством Российской Федерации о федеральных целевых программах. Отношения, вытекающие из участия финансово-промышленных групп в реализации региональных целевых программ, регулируются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Следующее место в системной иерархии занимают акты Президента РФ. Первостепенное значение для федеральных государственных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, финансово-промышленных групп и всех предпринимателей имеет Указ Президента РФ "О мерах по стимулированию создания и деятельности финансово-промышленных групп" от 1 апреля 1996 г. № 443*. Этим актом был официально отменен Указ от 5 декабря 1993 г. о создании финансово-промышленных групп и введены важные новеллы, развивающие и конкретизирующие Федеральный закон "О финансово-промышленных группах". О них речь пойдет ниже.
* СЗ РФ, 1996, № 15, ст. 1573.
Отдельные вопросы создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп регулируются нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными правовыми актами других федеральных органов исполнительной власти. Для правомочий Правительства РФ и иных органов федеральной государственной власти установлено существенное ограничение: они вправе принимать нормативные правовые акты лишь в случаях, установленных Федеральным законом "О финансово-промышленных группах".
В ряду федеральных органов исполнительной власти выделен орган государственной власти, уполномоченный на осуществление специфических полномочий в отношении финансово-промышленных групп. Особенность статуса этого органа состоит в том, что названным Федеральным законом только он один уполномочен на государственное регулирование создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, указанные функции которого являются исключительными.
Какой конкретно государственно-управленческой структуре придать такой статус, решает федеральная исполнительная власть. Сначала им был Государственный комитет РФ по промышленной политике*. При очередной реорганизации государственного аппарата Правительство РФ приняло постановление от 18 декабря 1996 г. № 1511, которым утвердило Положение о Министерстве промышленности РФ. Согласно Положению функция "уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" возлагалась на это Министерство**. При последующей реорганизации федеральных органов исполнительной власти в начале 1997 г. Министерство промышленности РФ было ликвидировано, а его полномочия перешли Министерству экономики РФ***, которое сохранилось до сих пор. Далее в тексте темы соответствующее подразделение государственного аппарата будет именоваться полномочным государственным органом.
* См.: постановление Правительства РФ "Об уполномоченном федеральном государственном органе по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" от 28 февраля 1996 г. № 191 // СЗ РФ, 1996, № 10, ст. 942.
** СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 158.
*** См.: Указ Президента РФ "Об изменениях в составе Правительства Российской Федерации" от 17 марта 1997 г. № 250 // Российская газета. 1997.19 марта.
Нормативно-правовое воздействие на финансово-промышленные группы оказывают также субъекты Российской Федерации. Например, постановлением правительства Москвы от 14 июня 1994 г. № 488 решено: одобрить "Основные принципы и подходы в концепции формирования финансово-промышленных групп в Москве" как одной из организационных форм экономического партнерства органов государственной власти с товаропроизводителями, банками и товаропроводящей сетью в целях активизации товарного производства, расширения рынка и восстановления инновационно-инвестиционного процесса; утвердить перечень приоритетных для Москвы направлений деятельности финансово-промышленных групп при их формировании; утвердить формы экономического партнерства органов государственного управления Москвы при создании финансово-промышленных групп, виды льгот и форм стимулирования, предоставляемых правительством Москвы в пределах его компетенции; создать при правительстве Москвы Межведомственную комиссию по содействию организации и рассмотрению предложений по формированию финансово-промышленных групп (одновременно утверждено положение о Межведомственной комиссии).
Возможности правового регулирования субъектов Российской Федерации четко ограничены двумя правилами. Во-первых, оно может иметь место в пределах предметов ведения и полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации Конституцией РФ, конституциями и уставами самих субъектов, а также договорами (естественно, при их наличии), заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральному законодательству.
Наконец, свою деятельность регулируют сами финансово-промышленные группы через локальные правовые акты. К числу последних относятся уставы, разрабатываемые и принимаемые участниками финансово-промышленной группы, договор о создании финансово-промышленной группы и другие договоры, заключаемые между ее участниками. Но и для локального нормотворчества установлены существенные ограничения: договорами могут регулироваться только те отношения, которые не урегулированы Федеральным законом о финансово-промышленных группах, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
Рассмотрение нормативно-правовой основы финансово-промышленных групп приводит к выводу: государство более полно и жестко регулирует все общественные отношения по поводу создания, функционирования и прекращения деятельности финансово-промышленных групп по сравнению с иными объединениями предпринимателей. Такой курс не только целесообразен, но и крайне необходим, исходя из той роли, которую надлежит играть финансово-промышленным группам в настоящем — в выходе из кризиса — и в будущем — поступательном движении нашей экономики.
4. Уяснение нормативно-правовой основы финансово-промышленных групп позволяет обратиться к содержательному раскрытию юридических составляющих понятия финансово-промышленной группы. Это необходимо сделать тем более, что в научной литературе последнее трактуется подчас не точно — не полно и односторонне. Так, утверждается, что "финансово-промышленная группа есть совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества, полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы на основе договора о создании финансово-промышленной группы*". Верно здесь только то, что финансово-промышленная группа действительно представляет собой совокупность юридических лиц. Но данная совокупность юридически и организационно оформляется в виде двух совершенно различных типов.