* Российская газета. 1994. 16 июня.
После издания Указа Президента от 10 июня 1994 г. активность государства в сфере нормативно-правового регулирования рекламы заметно возросла. Уже 2 сентября 1994 г. Правительство РФ со ссылкой на Указ Президента от 10 июня 1994 г. приостановило рекламу АО "МММ" в государственных средствах массовой информации. Основанием такого решения послужило то, что реклама по-прежнему содержала указания на предполагаемую котировку акций АО "МММ", тем самым дезинформируя население и создавая дополнительную социальную напряженность. Тогда же Правительство РФ издало распоряжение, которым обязало все государственные организации, осуществляющие телерадиовещание в Российской Федерации, а также редакции газет "Российская газета" и "Российские вести" совместно с Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур незамедлительно принять меры к приостановке и недопущению впредь выпуска в эфир (публикаций) рекламы услуг банков, финансовых, страховых, инвестиционных предприятий, учреждений, организаций, акционерных обществ, иных юридических лиц и граждан-предпринимателей, привлекающих средства граждан и юридических лиц с нарушением требований действующего законодательства. Правительство предложило в соответствии с законодательством Российской Федерации признавать недействительными договоры и соглашения о рекламе деятельности вышеназванных рекламодателей в государственных средствах массовой информации*.
* См. распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 1994 г. № 1409-р и 1410-р // Российская газета. 1994. 7 сент.
Но и Указ Президента от 10 июня 1994 г. далеко не решил всех проблем нормативно-правового регулирования рекламной деятельности, не устранил имевшихся существенных пробелов. Как и ранее, за нарушение рекламного законодательства не несли ответственности рекламопроизводители и рекламораспространители, не могли быть применены санкции к рекламодателям, чья деятельность не лицензируется.
Завершилось становление нормативно-правовой основы отношений в сфере рекламы с принятием Федерального закона "О рекламе" от 25 июля 1995 г. Нормативно-правовые акты, принятые до этого Закона, в том числе указы Президента РФ, продолжают действовать и применяться в части, не противоречащей Закону о рекламе*.
* СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2864.
Разработка законопроекта длилась около двух лет. В нем использован опыт правового регулирования рекламной деятельности США, Канады, многих государств Европы и других стран. Было подготовлено два альтернативных проекта закона: один — под эгидой Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, второй — под эгидой Ассоциации рекламных агентств России. Завершалась разработка закона на основе проекта Госкомитета РФ по антимонопольной политике.
Самая яркая черта Закона — универсальность, направленность на обеспечение единства и непротиворечивости нормативно-правовой основы рекламной информации. Данная черта находит выражение, прежде всего, в четких целевых установках закона. К ним относятся защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также рекламы, посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.
Нормы Закона о рекламе рассчитаны на применение в традиционных для России сферах обращения. Он регулирует все отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации. Следует обратить внимание на то, что под действие Закона подпадают и новые сферы предпринимательства, не имевшие место в прежней экономике страны, — рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг.
Закон работает не только на территории России. Он применяется также в тех случаях, когда действия в области рекламы, совершаемые за пределами Российской Федерации юридическими лицами или гражданами Российской Федерации, приводят к ограничению конкуренции, введению в заблуждение юридических или физических лиц на территории Российской Федерации либо влекут за собой иные отрицательные последствия на рынках Российской Федерации.
Наконец, Закон применяется как к российским юридическим лицам и гражданам, так и к иностранным юридическим лицам, иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые производят, размещают и распространяют рекламу на территории Российской Федерации. На иностранных граждан и лиц без гражданства Закон распространяется при условии, что они являются индивидуальными предпринимателями и зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке.
Федеральный закон "О рекламе" полностью воспринял п. 4 ст. 15 Конституции РФ, установивший, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Статья 32 Закона о рекламе гласит: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила о рекламе, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора".
Федеральный закон "О рекламе" не распространяется на политическую рекламу, что отмечено в его тексте. И это вполне понятно: политические отношения — качественно иные в сопоставлении с рыночными, предпринимательскими отношениями. Регулирование и тех, и других одним нормативно-правовым актом недопустимо не только с точки зрения правовой, но и этической. Более того, вполне уместно поставить вопрос о целесообразности именовать информацию, используемую в политических отношениях, рекламой. Сведения о политических деятелях — руководителях государства, общественных объединений, кандидатах в органы законодательной, исполнительной и судебной власти и другая политическая информация служат целям укрепления российской политической системы вообще и государственности в частности. Оперирование ими нуждается в своем специфическом понятийном аппарате, не допускающем не только смешения, но и возникновения ассоциаций с рыночной терминологией, "обазаривающей" политические отношения.
6. Уже в первые дни действия Федерального закона "О рекламе", который навел далеко не всем желательный порядок в безбрежном море рекламы, остро встал вопрос о субъектах нормо-творчества, правомочных принимать государственные акты, регулирующие рекламные отношения. Казалось бы, для подобных дискуссий и тем более конфликтов отсутствует юридическая почва. Ведь вопрос вроде недвусмысленно и совершенно однозначно решен в самом Законе, где есть специальная ст. 3, которая так и называется: "Законодательство Российской Федерации о рекламе". В ней четко выделены четыре уровня субъектов соответствующего правотворчества.
Прежде всего, это непосредственно само законодательство о рекламе, состоящее из Федерального закона "О рекламе" и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".
Между тем отдельные субъекты Российской Федерации издавали свои нормативные правовые акты в виде законов и в иных формах, которые были направлены на регулирование рекламных правоотношений. При этом, как показали последующие события, они исходили из того, что Федеральный закон "О рекламе" нарушил их права и потому антиконституционен. Кто же прав, где истина?
На уровне федеральных органов законодательной и исполнительной власти и органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации спор не поддался разрешению; разночтения Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации и Закона "О рекламе" продолжались. Вопрос был передан на рассмотрение Конституционного Суда РФ, куда обратились с запросами о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона "О рекламе" сразу два субъекта Российской Федерации в лице Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы. В запросах давались совершенно различные обоснования неконституционности названной статьи. Московская городская Дума исходила из того, что законодательство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции РФ (предметы ведения Российской Федерации), ни в ее ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), и следовательно, рекламная деятельность может регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации. Поскольку ст. 3 Закона "О рекламе" не предусматривает возможность издания субъектами Российской Федерации нормативных актов по вопросам, урегулированным этим Законам, заявитель полагал, что названная статья не соответствует Конституции РФ. По мнению же Законодательного Собрания Омской области, законодательство о рекламе относится к законодательству о культуре (как это было определено общеправовым классификатором отраслей законодательства, утвержденным Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171*), и поэтому в силу ст. 72 (пункт "е" ч. 1) Конституции РФ является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в сфере отношений, урегулированных Федеральным законом "О рекламе", субъекты Российской Федерации могут принимать собственные законодательные акты.