Первая ситуация, когда рекламная информация полностью соответствует требованиям, предъявляемым к публичной оферте (содержит все существенные условия договора, недвусмысленно выражает готовность рекламодателя заключить договор с любым, кто отзовется, и т д. — подробнее см. п. 2 ст. 437 ГК РФ). Независимо от времени, места и способа распространения, а также независимо от намерений рекламодателя подобная реклама расценивается именно как публичная оферта со всеми вытекающими отсюда последствиями, предусмотренными гражданским законодательством. Другими словами, такая реклама, хотя и предназначена для неопределенного круга лиц, юридически связывает рекламодателя с потребителем рекламы, пожелавшим воспользоваться сделанным в ней публичным предложением заключить договор. В случае, когда реклама выступает в качестве публичной оферты, закон возлагает на рекламодателя дополнительную обязанность указывать в ней срок действия рекламы.
Последствия распространения публичной оферты с помощью рекламы могут оказаться для рекламодателя не только неожиданными, но и неблагоприятными. Если рекламодатель, гласит п. 3 ст. 25 Федерального закона "О рекламе", уклоняется от заключения договора после получения в установленном порядке акцепта лица, которому адресована публичная оферта, это лицо вправе обратиться в суд, арбитражный суд с требованиями о заключении договора и о возмещении убытков, причиненных необоснованным отказом рекламодателя от заключения договора. Надо при этом уточнить то место в цитируемом пункте Закона, где говорится об акцепте "лица, которому адресована публичная оферта". Публичная оферта тем и отличается от обычной, что не адресуется какому-то конкретному лицу, как может быть понято из приведенной цитаты. Естественно, законодатель имел в виду неопределенный круг лиц, которому предназначается рекламная информация.
Вторая ситуация более типична для рекламы. В отличие от первой, когда от рекламодателя исходит публичное предложение о заключении договора, ответ на которое предполагается в форме акцепта потребителя рекламы, в этой ситуации реклама обращена к неопределенному кругу своих потребителей с приглашением делать оферты, нуждающиеся в акцепте рекламодателя. Такая реклама не обязывает рекламодателя вступать в преддоговорные контакты с потребителями рекламы, изъявившими желание заключить с ним договоры. Но и в данной ситуации, согласно п. 2 той же ст. 25 Федерального закона "О рекламе", рекламодатель обязан указать срок действия рекламы — приглашения к офертам, если в ней содержится хотя бы одно из существенных условий договора.
Действующее правовое регулирование обеих ситуаций вряд ли можно признать вполне совершенным из-за нечетко проведенной грани между ними. Есть же немало гражданско-правовых договоров, которые включают всего одно существенное условие. Поэтому реклама приглашений заключать договоры, содержащая одно существенное условие и сопровождающаяся, как и в первой ситуации, указанием срока ее действия, может быть воспринята в качестве публичной оферты, что на практике неизбежно вызовет недоразумения во взаимоотношениях рекламодателей и потребителей рекламы. Поэтому целесообразно во избежание путаницы дополнить ст. 25 Федерального закона "О рекламе" нормой о том, что рекламодатель в подобных ситуациях должен указывать не только время действия рекламы — приглашения к офертам, но и то, что она "распространяется не на правах публичной оферты".
11. Говоря о предъявляемых законодательством требованиях к содержанию и распространению рекламы, нельзя не коснуться еще одной весьма злободневной проблемы. Мимо внимания законодателей прошел вопрос о соотношении в общем объеме рекламной информации рекламы отечественных товаров и рекламы зарубежных товаров. В частности, наблюдая за рекламой на телевизионных каналах, создается впечатление, что в России нет своих товаров, равно как и нет национальной экономики, промышленного и сельскохозяйственного производства, а все импортное, из дальнего зарубежья. Нет также никаких товаров, производимых в странах СНГ. Этим самым потребители рекламы не получают информации о действительном состоянии на товарном и иных рынках России, а по сути вводятся в заблуждение. К сказанному надо еще добавить, что у нас практически отсутствует рекламное продвижение российских товаров на зарубежные рынки.
§ 3. Государственный контроль и саморегулирование в области рекламы
1. В рекламе, как и в любой другой сфере предпринимательства, важное значение имеет определение рационального соотношения между государственным контролем и саморегулированием участников рекламных отношений. Мировой, да и собственный, отечественный опыт подтверждает возможность наличия здесь трех вариантов.
Во-первых, регулирование может производиться только государственными органами посредством издания общеобязательных нормативно-правовых актов и контролен за их реализацией. Сами участники рекламных отношений лишаются права опосредовать свою деятельность путем собственного нормотворчества.
Во-вторых, прямо противоположная ситуация, при которой рекламные отношения упорядочивают только их участники. Объединившись в организации по общественному регулированию рекламы, они вырабатывают правила, опосредующие рекламную деятельность, и добровольно принимают на себя обязательство соблюдать и исполнять их.
В-третьих, одновременно используются оба приведенных выше варианта, когда в регулировании рекламной деятельности существует своего рода разделение труда между органами государственной власти и организациями общественного самоуправления. Соответствующие нормативные акты и контрольные акции исходят от государства, но, кроме того, некоторые нормотворческие и контрольные функции выполняют сами организации самоуправления. Этот вариант, используемый в подавляющем большинстве государств, и внедрен в рекламную практику России.
2. Обязательное условие успешного осуществления государственного контроля — обладание контрольными органами достаточным объемом информации о состоянии и деятельности подконтрольных субъектов. Данное условие последовательно воплощено в действующем законодательстве. В частности, рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители обязаны по требованию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), на которые возложен контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе, в установленный срок представлять достоверные документы, объяснения в устной или письменной форме, видео- и звукозаписи, а также иную информацию, необходимую для осуществления полномочий, предусмотренных Федеральным законом о рекламе.
3. В Федеральный закон "О рекламе" включено новое и весьма перспективное направление взаимодействия государственных органов, с одной стороны, и участников рекламных отношений — с другой, в достижении такого положения, при котором регулирующие рекламную деятельность социальные нормы неукоснительно проводились в жизнь по доброй воле, без всякого побуждения извне. Формой этого взаимодействия является договор, который придает отношениям между названными сторонами устойчивый характер, переводит их в русло постоянно действующих юридически обязательных для сторон связей. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществлять в пределах своей компетенции функции по защите прав потребителей и пресечению недобросовестной конкуренции, вправе заключать с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями соглашения о соблюдении ими правил и обычаев рекламной практики.
4. Изучение нормативно-правовой основы рекламы свидетельствует о явной тенденции к строгой централизации государственного контроля, сосредоточению его главным образом в руках одного органа. Такая централизация представляется вполне целесообразной. Реклама не только новое, но и специфическое явление российской экономики. Она имеет свои отличительные признаки и регулируется особым набором нормативно-правовых актов, что требует от контролирующих инстанций не только компетентности, но и высокого профессионализма — глубокого знания рекламы как многообразного феномена рыночной экономики'и умения применять знания на практике.
Тенденция к централизации получила последовательное нормативно-правовое оформление. Упоминавшийся выше Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 возложил контроль за рекламной деятельностью на федеральные органы — Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и его территориальные органы. Это положение закреплено и развито в Федеральном законе "О рекламе", ст. 26 которого гласит: "Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе". Исходя из понимания рекламы как информации не только изготовленной, но и распространенной, они контролируют лишь рекламу уже обнародованную. Правом предварительного контроля, т. е. контроля до выхода рекламы "в свет", федеральные антимонопольные органы не наделены.
Юридической гарантией осуществления полномочий федеральных антимонопольных органов является предоставленное им право доступа к информации. Сотрудники любого из федеральных антимонопольных органов в целях выполнения возложенных на этот орган функций по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе имеют право беспрепятственного доступа ко всем .необходимым документам и другим материалам рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. Полученные ими сведения, составляющие коммерческую тайну, разглашению не подлежат. В случае разглашения таких сведений причиненные убытки подлежат возмещению федеральным антимонопольным органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Этот порядок установлен, в частности, гражданским, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством (см., например, ст. 12, 13, 128 и 139 ГК РФ).