Третье место в иерархии нормативно-правовой основы занимают федеральные законы. Регулятивная возможность последних сужена тем, что они издаются в соответствии с Законом о конкуренции. Такое нормативное положение сформулировано в ст. 1 этого Закона. Для правильного его применения требуются некоторые пояснения. Дело в том, что главным нормативно-правовым регулятором предпринимательства, включая, конечно, конкуренцию и монополистическую деятельность, является гражданское законодательство. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Выводы очевидны: в части, касающейся гражданско-правовых отношений, ГК должны соответствовать и сам Закон о конкуренции, и все другие федеральные законы. В указанном смысле в иерархии рассматриваемой нормативно-правовой основы ГК РФ идет вслед за Конституцией РФ и располагается между ею и Законом о конкуренции.
На сегодняшний день действуют десятки федеральных законов, в которых имеются нормы права, призванные укрепить правовые гарантии свободной конкуренции и ограничить монополистическую деятельность. Насколько оправданна такая практика? Ведь есть посвященный этому специальный Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", там и надлежало бы концентрировать все соответствующие нормы, делая закон актом, все более приближающимся к кодексу. Думается, что сложившаяся практика вполне уместна. Во-первых, в каждом законе, когда регулируемые им общественные отношения могут приобрести конкурентный характер, надлежит о подобной перспективе напоминать их субъектам. Во-вторых, конкуренция и монополистическая деятельность чрезвычайно обширны и многообразны, их проявления подчас бывают весьма оригинальны и непредсказуемы. Целесообразно поэтому общие нормы, содержащиеся в специальном законе, конкретизировать в других законах или, при необходимости, устанавливать в последних новые правила, отражающие специфику регулируемых ими отношений в конкуренции и монополистической деятельности.
Федеральные законы, содержащие интересующие нас нормы права, можно свести в две группы. В первую входят те из них, которые не предусматривают заметных особенностей в конкуренции и монополистической деятельности регулируемых ими общественных отношений. Их нормы — отсылочные. Так, ст. 31 Закона РФ "О страховании" от 27 ноября 1992 г. гласит: предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивается государственным федеральным антимонопольным органом Российской Федерации в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации*.
* Российская газета. 1993. 12 янв. Новое название Закона — "Об организации страхового дела в Российской Федерации", см.: Российская газета. 1998. 4 янв.; СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3729.
Вторая группа — более многочисленна и включает федеральные законы, которые наряду с отсылочными содержат нормы, уточняющие виды правонарушений, влекущих юридическую ответственность, механизм государственного контроля за соблюдением законодательства и т. п. Например, в ст. 23 Федерального закона "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г. констатируется, что деятельность в области почтовой связи на территории Российской Федерации осуществляется в соответствии с политикой демонополизации и развития конкуренции*. Федеральный орган исполнительной власти в области связи, федеральная служба почтовой связи во взаимодействии с федеральным антимонопольным органом поощряют и поддерживают добросовестную конкуренцию при предоставлении услуг почтовой связи в соответствии с законодательством Российской Федерации.
* Российская газета. 1999. 22 июля.
Определенные в законе организации почтовой связи, совершающие действия, которые имеют либо могут иметь своим результатом существенные ограничения конкуренции, ущемление интересов других физических и юридических лиц, создание и поддержание дефицита услуг почтовой связи либо повышение тарифов на них, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за следующие конкретные действия: изъятие из обращения средств почтовой связи; необоснованное прекращение предоставления услуг почтовой связи; заключение договоров о разграничении рынка услуг почтовой связи или об ограничении конкуренции; создание иных препятствий для расширения рынка услуг почтовой связи.
Антимонопольные правила Федерального закона "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. (в редакции от 3 февраля 1996 г.)* запретили кредитным организациям заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Приобретение акций (долей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг контролируется федеральным антимонопольным органом Российской Федерации совместно с Центральным банком России. Подготовлен и находится на рассмотрении Государственной Думы проект специального федерального закона об антимонопольном регулировании банковской деятельности.
* Российская газета. 1996. 10 февр.
Согласно Федеральному закону "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также юридических лиц и граждан, направленные на ограничение вопреки условиям конкурсов доступа к участию в них всех желающих приобрести право на пользование животным миром; уклонение от предоставления лицензий на пользование животным миром победителям конкурсов*.
* Российская газета. 1995. 4 мая.
Из сказанного можно сделать важный для государственных органов и предпринимательской практики вывод: применение и использование норм о конкуренции и монополистической деятельности, включенных в различные федеральные законы, предполагает обязательную увязку этих норм с общими правилами антимонопольного регулирования, содержащимися в Федеральном законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Четвертое, по значению, место в антимонопольном законодательстве принадлежит указам Президента РФ. Они должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Значение указов Президента РФ, их тесную взаимосвязь с федеральными законами можно проиллюстрировать на примере реформы жилищно-коммунального хозяйства. 24 декабря 1992 г. был принят Закон РФ "О федеральной жилищной политике"*, положивший начало коренному пересмотру жилищных правоотношений. Принципиально новыми в этом законе были положения о развитии конкуренции. На органы государственной власти и органы местного самоуправления возлагалась обязанность, как правило, на конкурсной основе: размещать финансируемые ими заказы на проектирование, строительство и реконструкцию жилищного фонда; заключать договоры на оказание услуг по содержанию и ремонту государственного и муниципального жилищного фонда. К конкурсу было предложено привлекать всех заинтересованных хозяйствующих субъектов, включая иностранных, любых форм собственности.
* Российская газета. 1993. 23 янв.
28 апреля 1997 г. Президент РФ издал Указ № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", которым утвердил Концепцию этой реформы*. Среди основных направлений реформирования на передний план, продолжая идеи Закона "О федеральной жилищной политике", были поставлены демонополизация и развитие конкурентной среды. К сферам деятельности, где возможно развитие конкуренции, отнесены, в частности:
управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;
привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные, котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа и другие);
выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);
проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения.
* Российская газета. 1997. 7 мая.
Пятое, заключительное по значению место в антимонопольном законодательстве отведено постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Сразу надо оговориться, что включение распоряжений в структуру законодательства представляется ошибочным. По общему правилу, к законодательству относятся только государственные решения, содержащие нормы права, — общие правила поведения. Распоряжения же — акты не нормативные, а индивидуальные, рассчитанные на однократное исполнение конкретными лицами. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Поскольку, как мы видим, по вопросам конкуренции и монополистической деятельности действует большое число федеральных законов и указов Президента РФ, то необходимость в правительственном нормотворчестве возникает редко.