7. Государственно-правовое регулирование естественных монополий не ограничивается сферами, названными выше в п. 4, 5 и 6 лекции. На это следует обратить особое внимание. Первоначально проект закона "О естественных монополиях" включал в круг регулируемых им общественных отношений также естественные монополии, имеющиеся у субъектов Российской Федерации. В окончательной редакции Федеральный закон охватывает только субъектов естественных монополий, действующих на федеральном уровне. Каждый субъект Российской Федерации правомочен сам в пределах Конституции РФ принимать законы и иные нормативно-правовые акты о естественных монополиях, относящихся к его ведению, и определять в них "свои" сферы этих монополий и свой государственный механизм их регулирования и контроля.
К сожалению, такие законы только еще готовятся. Ознакомление с их проектами показывает, что для субъектов Российской Федерации открывается большой простор для полезного правового творчества, для повышения роли государства в реформировании российской экономики. Например, проект закона "О регулировании естественных монополий в городе Москве", готовящийся для принятия Московской городской Думой, предусматривает регулирование деятельности естественных монополий в следующих сферах: снабжение электрической и тепловой энергией; снабжение газом, транспортируемым по трубопроводам; перевозка пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении; пассажирские перевозки метрополитеном; пригородные железнодорожные перевозки; услуги, оказываемые предприятиями промышленного железнодорожного транспорта сторонними организациям на подъездных путях; перевозки пассажиров и багажа речным транспортом в городском сообщении и на переправах; услуги городской почтовой и электрической связи; услуги систем водоснабжения и канализации; коммунальные услуги населению; кабельное телевидение. В г. Смоленске и Смоленской области к естественным монополиям намерены отнести муниципальное предприятие "Горводоканал", акционерное общество "Облгаз", муниципальные тепловые и электрические сети, некоторые другие объекты.
8. Правовое понимание естественных монополий предполагает обязательное выявление особенностей субъектного состава участников соответствующих общественных отношений. Одну сторону участников этих отношений представляет субъект естественных монополий — хозяйствующий субъект, занятый производством и (или) реализацией товаров в условиях естественной монополии. В качестве хозяйствующих субъектов могут быть только юридические лица. Граждане — индивидуальные предприниматели таким правом не располагают.
Надо сразу подчеркнуть: Федеральный закон "О естественных монополиях" регулирует только ту деятельность предпринимателей — субъектов естественных монополий, которая непосредственно относится к естественным монополиям. Но эти же субъекты могут заниматься и другим предпринимательством, на которое Федеральный закон не распространяется и в котором они участвуют не как субъекты естественных монополий, а как обыкновенные, "рядовые" хозяйствующие субъекты.
Юридические лица в статусе хозяйствующих субъектов, как мы уже знаем, делятся на коммерческие и некоммерческие организации. Какие из них могут претендовать на роль субъектов естественных монополий? В Указе Президента от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" прямо назывались и те, и другие. Федеральный закон "О естественных монополиях" ответа на поставленный вопрос не дает. Изучение его правовых норм приводит к выводу, что субъекты естественных монополий, как правило, — коммерческие организации, они в этом качестве называются в ряде статей Федерального закона. Однако закон не исключает того, что субъектом естественной монополии могут быть и некоммерческие организации, имеющие право заниматься предпринимательской деятельностью.
Любопытной и заслуживающей распространения в законодательстве новеллой Федерального закона "О естественных монополиях" является содержащееся в нем легальное определение понятия "руководитель". Термин "руководитель" часто используется в деловом и бытовом общении, иногда он проникает и в нормативно-правовые акты. Близок ему по значению термин "начальник". И всегда, столкнувшись с термином "руководитель", надо мучительно думать: кто конкретно стоит за этим "приятным" словом, какую занимает должность в государственном, хозяйственном, общественном аппарате, аппарате местного самоуправления и главное — каковы юридические признаки "руководителя", его правовой статус. Мало что дает, а то и еще больше запутывает наш первый и незаменимый помощник в минуты подобных сомнений "Толковый словарь русского языка" С.И. Ожегова, который разъясняет: "руководитель" — лицо, которое руководит, а "начальник" — лицо тоже руководящее. Федеральный закон "О естественных монополиях" четко определил: руководитель субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта) — лицо, уполномоченное выступать без доверенности от имени субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта). Надо лишь подчеркнуть, что юридически безукоризненное толкование понятия "руководитель", к сожалению, применяется только для целей самого этого Федерального закона.
Принадлежность того или иного начальствующего лица к корпусу "руководителей" можно безошибочно установить по учредительным документам юридического лица. Положения о нем и его статусе, в том числе о том, когда он уполномочен выступать без доверенности от имени хозяйствующего субъекта, содержатся в каждом из уставов коммерческой и некоммерческой организации. Этим титулом наделяется, например, генеральный директор (директор) общества с ограниченной ответственностью, председатель производственного кооператива или его правления. Как правило, подобная фигура имеется и в учредительных договорах полных товариществ и товариществ на вере, где функции "руководителя" возлагаются на одного из полных товарищей. В практике предпринимательства и государственного управления выделение и знание статуса руководителя необходимо потому, что в ряде случаев, например при решении вопроса о юридической ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях, он "отделяется" от хозяйствующего субъекта как организации и рассматривается в качестве самостоятельного участника соответствующих правоотношений.
Вторая сторона участников общественных отношений в сфере естественных монополий — потребитель. Им может быть как юридическое, так и физическое лицо, приобретающее товар, производимый и (или) реализуемый субъектом естественной монополии. "Потребитель" — понятие не менее "легкое", чем уже рассмотренное "руководитель". Оно используется столь же широко и повсеместно как с позитивной, так и негативной окраской, вошло во многие нормативно-правовые акты. Заметим лишь, что приведенное в Федеральном законе "О естественных .монополиях" понятие "потребитель" не надо смешивать с чрезвычайно распространенным понятием, давшим название Федеральному закону "О защите прав потребителей", принятому в новой редакции 9 января 1996 г.* В правовом значении они различны. По Федеральному закону "О защите прав потребителей" потребитель, во-первых, — только гражданин. Юридическое лицо им быть не может. Во-вторых, это такой гражданин, который заказывает, приобретает или использует товары (работы, услуги) либо имеет намерение заказать или приобрести их исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Гражданин, имеющий статус индивидуального предпринимателя и осуществляющий перечисленные намерения либо действия в целях дальнейшей предпринимательской деятельности, потребителем по этому закону не является. Зато по Федеральному закону "О естественных монополиях" потребителем может быть любой гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель.
* Российская газета. 1996. 16 янв.
Примененная выше конструкция "двух сторон" общественных отношений в сферах естественных монополий — условна. Отношения могут переплетаться, пересекаться, складываться у субъектов естественных монополий между собой и у потребителей между собой.
Таким образом, в сферах естественных монополий в различных вариантах непосредственно, прямо функционируют два лица: субъекты естественных монополий и потребители. Назначение государственно-правового регулирования — соблюсти, а при необходимости уравновесить баланс их интересов. Законодательство должно обеспечить, с одной стороны, реальную доступность реализуемых субъектами естественных монополий товаров для потребителей, а с другой — эффективное, безубыточное, прибыльное функционирование самих субъектов естественных монополий. Кроме субъектов естественных монополий и потребителей в общественных отношениях, которые возникают на рынке товаров естественных монополий, участвуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Особенно важную роль среди них играют специальные органы регулирования и контроля естественных монополий.
1. Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (далее — органы регулирования естественных монополий). По своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осуществления они имеют много сходного с федеральными антимонопольными органами.