4. Вспомним, что рассматриваемые в данной теме специальные органы называются органами регулирования и контроля. Поэтому необходимо четко различать осуществляемые ими в отношении естественных монополий государственное регулирование, с одной стороны, и государственный контроль — с другой. Суть любого регулирования состоит в упорядочении деятельности участников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае — в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздействия государства на естественные монополии, и его специфика проявляется в его методах. Федеральные антимонопольные органы сходными методами не наделены. Федеральным законом "О естественных монополиях" установлены два специфических метода. Применение иных методов на допускается.
Во-первых, органы, регулирования естественных монополий могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях. Согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной монополии, существенный элемент которого — неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии*.
* См.: постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий" // СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5060.
Второй специфический метод регулирования — определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе почерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.
5. Осуществляемый специальными органами контроль более всего сближает их (и допускает смешение) с контрольной деятельностью федеральных антимонопольных органов. Его специфика — в целях и предмете контроля, а также в тесной связи с осуществляемым этими же специальными органами государственным регулированием.
Цель контроля — добиться проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности естественных монополий. Контроль, органично дополняя регулирование, призван предупредить нарушения законодательства о естественных монополиях, служит правовым средством, с помощью которого примененные методы регулирования последовательно воплощаются в жизнь. Исходя из цели, Федеральный закон "О естественных монополиях" определил два относительно самостоятельных участка подконтрольных действий с участием или в отношении субъектов естественных монополий.
Первое направление контроля — защита потребителей товаров естественных монополий. Под контроль поставлены такие действия, которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей. Однако контролю подлежат не все действия (сделки), а лишь совершаемые с товарами, в отношении которых применено государственное регулирование.
Второе направление контроля — активизация поиска путей демонополизации естественных монополий, устранение препятствий, мешающих развитию здесь свободной конкуренции. Контролю подлежат действия (сделки) с участием или в отношении естественных монополий, результатом которых может стать сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.
Подобно федеральным антимонопольным органам, на специальные государственные органы регулирования естественных монополий возложен предварительный и последующий (уведомительный) контроль. Предварительный контроль охватывает три группы действий (сделок).
Первая группа — контроль за любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Как явствует из приведенного законоположения, контроль за сделками, например договорами купли-продажи, подряда, аренды и т. п., должен предупредить "перерождение" специфического естественно-монопольного направления в иную хозяйственную деятельность, не допустить отвлечения внимания и усилий субъектов естественных монополий от производства продукции именно естественных монополий, так как в противном случае на рынке может не оказаться нужных потребителям товаров.
Вторая подконтрольная группа действий — контроль за инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование и которые составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Как мы видим, назначение контроля то же, что и в первой группе действий: не допустить отвлечения значительных средств естественных монополий в капиталовложения на иные нужды, прямо не относящиеся к производству товаров естественных монополий.
Третья группа подконтрольных действий — контроль за продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Эта группа подконтрольных действий также сходна с двумя уже рассмотренными. Контроль здесь служит тому, чтобы исключить "перетаскивание" имущества субъектов естественных монополий, используемого для производства естественно-монопольных товаров. Опасность подобных действий состоит в том, что и у "искусственно" появившегося нового, и у "урезанного" прежнего субъектов естественной монополии могут уменьшиться общий объем производства, увеличиться его издержки и подняться цена, что отрицательно скажется на состоянии рынка соответствующих товаров, нанесет ущерб интересам потребителей.
Во всех трех группах контроль не является глобальным, распространяется не на весь, а лишь на строго установленный по стоимости объем имущественных сделок (действий) — если он превышает десятую часть стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Такая величина имущественной операции способна существенно повлиять на результаты хозяйственной деятельности субъекта естественной монополии, его положение на рынке товаров. Состав собственного капитала определяется организационно-правовой формой субъекта естественной монополии. У хозяйственных обществ это будет уставный капитал, у государственных унитарных предприятий — уставный фонд. Сюда же входит все, что "нажил", чем обогатился субъект естественной монополии в процессе своего функционирования — разного рода фонды (резервные и иные), непосредственная прибыль. Выраженный арифметически собственный капитал равен балансовой стоимости активов за минусом заемных средств. Частоту совершения подобных сделок законодатель не ограничивает, в чем кроется возможность обхода введенных ограничений путем совершения через короткий промежуток времени повторно одних и тех же сделок (действий). Отмеченное обстоятельство требует повышенного внимания со стороны контролирующих органов.
До совершения вышеуказанных действий (сделок) субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия на их совершение и сообщить информацию, необходимую для принятия решения. Требования к содержанию такой информации и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми соответствующим органом регулирования естественной монополии. Никакое другое лицо или орган, кроме самого субъекта естественной монополии, обращаться с подобным ходатайством в органы регулирования естественных монополий не может.