* СЗ РФ, 1994, № 1, ст. 46.
Конституционный Суд 4 марта 1997 г. вынес свое постановление*. Не составила особого труда юридическая оценка позиции Законодательного Собрания Омской области. Попытка обосновать аналогичную точку зрения была сделана еще раньше, летом 1996 г.** Данную позицию Конституционный Суд РФ признал несостоятельной по чисто формальным соображениям. Использование общеправового классификатора отраслей законодательства в качестве инструмента определения критериев отнесения правовых вопросов к той или иной отрасли законодательства является недопустимым. Классификатор подготовлен в целях унификации формирования эталонных банков данных правовой информации, используется при автоматизированном обмене правовой информации и постоянно актуализируется, о чем свидетельствует его последняя редакция, относящая рекламу к законодательству по общим вопросам хозяйственной деятельности***.
* Российская газета. 1997. 18 марта.
** См.: Волъдман Ю. Закон о рекламе и некоторые проблемы его применения // Хозяйство и право. 1996. № 7.
*** "СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 119.
Сложный творческий поиск провел Конституционный Суд РФ, изучая и оценивая доводы запроса Московской городской Думы. Его постановление в этой части имеет важное значение не только для улаживания рассматриваемой конфликтной ситуации, но и для правильного понимания механизма нормативно-правового регулирования предпринимательства в целом. Конституционный Суд РФ посчитал необходимым исходить из того, что рекламная деятельность, будучи одной из разновидностей предпринимательства, есть объект комплексного нормативного правового регулирования. В этом регулировании в зависимости от того, какие конкретно общественные отношения выступают его предметом, участвуют различные отрасли законодательства. Соответственно различными могут быть и субъекты рекламного правотворчества — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Что касается ст. 3 Федерального закона "О рекламе", то ее действие распространяется, во-первых, на всю рекламную деятельность, входящую в предмет гражданского законодательства, в частности, на отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации, включая рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг, и на рекламные отношения, полностью или частично являющиеся объектом авторского права и смежных прав. Именно гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Поскольку Конституция РФ относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. "о"), то законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, и последние не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.
Во-вторых: действие ст. 3 Федерального закона "О рекламе" распространяется на регулирование тех общественных отношений в рекламной деятельности, из которых складываются единство общероссийского экономического пространства и основы единого рынка. Без обеспечения здесь приоритетного, прямого действия федеральных законов и иных правовых актов федеральных органов государственной власти (в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т. п.) не может быть реализована на территории всего государства свобода экономической деятельности. Реклама в качестве средства продвижения товаров на общий рынок Российской федерации как раз и призвана содействовать формированию такого рынка и единого экономического пространства. Поэтому к компетенции только федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование рекламной деятельности в той части, в какой оно направлено на установление нормативно-правовой основы единства экономического пространства и единого рынка.
За пределами обозначенных двух групп общественных отношений оказывать нормативно-правовое воздействие на рекламную деятельность правомочны иные субъекты правотворчества. А именно: если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т. е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией РФ, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (ч. 2, 4, 5 и 6). В силу положений ст. 130, 132 и 133 Конституции РФ органы местного самоуправления также вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
7. С принятием и вступлением в силу Федерального закона "О рекламе" не утратила актуальности проблема унификации рекламного законодательства, проведения своего рода кодификации, когда бы все правовые нормы, регулирующие рекламную деятельность, были сосредоточены в одном правовом акте. Таким синтетическим законом и призван быть Федеральный закон "О рекламе". Если в ходе обновления законодательства возникает необходимость установить новые правила, регулирующие рекламную деятельность, это целесообразно делать путем внесения изменений и дополнений в Закон о рекламе, а не "пристегивать" их к новому закону, что имеет место сейчас. Так, зачем-то повторяются отдельные положения Закона о рекламе, притом обрывочно и бессистемно, в гл. 9 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г.* Продолжение показавшей свою несостоятельность законотворческой практики, когда нормы о рекламе "разбрасывались" по различным актам, будет плодить те же пороки (дублирование норм в различных законах, противоречия между ними, пробельность в нормативно-правовой основе), создавать искусственные трудности в реализации рекламного законодательства. Поэтому целесообразно внесение изменений и дополнений в Закон о рекламе с учетом сложившегося опыта ее законодательного регулирования.
* Российская газета. 1996. 25 апр.
8. Подытоживая сказанное, можно сделать вывод: нормативно-правовая основа рекламы, будучи производной от нормативно-правовой основы предпринимательства в целом и органично вытекая из нее, объединяет нормы государственного, административного, уголовного и иных отраслей права. Ведущей среди них является гражданское право. Закон о рекламе — комплексный акт, включающий нормы различных отраслей права. Он действует в тесной связи с другими законами, которые содержат отдельные нормы, регулирующие общественные отношения в сфере рекламы*.
* См.: Федеральный закон от 2 марта 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О рекламе" // СЗ РФ, 1998, № 10, ст.1143.
§ 2. Правовая характеристика содержания и распространения рекламы
1. В нормативно-правовых актах сформулированы конкретные правила, которые обеспечивают должное качество содержания и распространения рекламы с точки зрения ее соответствия целям рекламной информации: защита от недобросовестной конкуренции, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы.
2. В действующем законодательстве использованы два метода достижения качественного содержания рекламной информации. Первый метод — установление общих позитивных требований к содержанию, своего рода стандартов, определяющих, какой надлежит быть рекламе.